Teoria & Pesquisa: Revista de Ciência Política, São Carlos, v. 32, n. esp. 3, e023031, 2023. e-ISSN: 2236-0107
DOI: 1
INTEGRAÇÃO LATINO-AMERICANA EM DISPUTA? MERCOSUL, TRÊS
DÉCADAS ENTRE REGIONALISMOS
¿INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA EN DISPUTA? MERCOSUR, TRES DÉCADAS
ENTRE REGIONALISMOS
LATIN AMERICAN INTEGRATION IN DISPUTE? MERCOSUR, THREE DECADES
BETWEEN REGIONALISMS
Gabriel Dib Daud de VUONO1
e-mail: gabriel.devuono@usp.br
Wagner Tadeu IGLECIAS2
e-mail: wi6@usp.br
Como referenciar este artigo:
VUONO, G. D. D.; IGLECIAS, W. T. Integração Latino-americana
em disputa? Mercosul, três décadas entre regionalismos. Teoria &
Pesquisa: Revista de Ciência Política, São Carlos, v. 32, n. esp. 3,
e023031, 2023. e-ISSN: 2236-0107. DOI:
https://doi.org/10.14244/tp.v32iesp.3.1028
| Submetido em: 31/03/2023
| Revisões requeridas em: 26/06/2023
| Aprovado em: 11/10/2023
| Publicado em: 20/12/2023
Editores:
Profa. Dra. Simone Diniz
Prof. Dr. Eduardo de Lima Caldas
Profa. Dra. Mércia Kaline Freitas Alves
Dr. Vinícius Silva Alves
Editor Adjunto Executivo:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
1
Universidade de São Paulo (USP), São Paulo – SP – Brasil. Doutorando em Integração da América Latina
(PROLAM-USP).
2
Universidade de São Paulo (USP), São Paulo – SP – Brasil. Doutor em Sociologia pela Faculdade de Filosofia,
Letras e Ciências Humanas (FFLCH-USP). Professor da Escola de Artes, Ciências e Humanidades (EACH-USP)
e do Programa de Pós-Graduação em Integração da América Latina (PROLAM-USP).
Integração Latino-americana em disputa? Mercosul, três décadas entre regionalismos
Teoria & Pesquisa: Revista de Ciência Política, São Carlos, v. 32, n. esp. 3, e023031, 2023. e-ISSN: 2236-0107
DOI: https://doi.org/10.14244/tp.v32iesp.3.1028 2
RESUMO: O presente artigo discute os modelos de integração que têm sido historicamente
objeto de disputa na América Latina, abordando-se de que maneira essas tensões políticas
repercutem na trajetória de três décadas de integração do Mercosul. Assim, objetivou-se realizar
uma sistematização das concepções de integração latino-americana a partir da compreensão dos
regionalismos desenvolvimentista, aberto, pós-liberal e pós-hegemônico, e a partir desse
entendimento, buscou-se analisar a dinâmica da integração do Mercosul sob os consensos
regionais que se formaram em torno das distintas tendências do regionalismo latino-americano.
A metodologia empregada propõe um estudo interdisciplinar no campo das ciências humanas e
sociais, de abordagem qualitativa, o qual realizou-se mediante os procedimentos de revisão
bibliográfica e pesquisa documental. Os resultados obtidos apontam que o Mercosul está em
constante disputa entre diferentes projetos, ora baseados em preceitos neoliberais, voltados ao
regionalismo aberto e centrados em uma dinâmica econômica-comercial liberalizante, ora
reformistas que propõem uma perspectiva multidimensional ao processo de integração, que
incorporam novas agendas ao bloco, como a social e participativa, sem, contudo, promover uma
ruptura de sua vocação econômica liberalizante.
PALAVRAS-CHAVE: Integração da América Latina. Regionalismo latino-americano.
Mercosul.
RESUMEN: Este artículo analiza los modelos de integración que históricamente han sido
objeto de disputa en América Latina, abordando cómo estas tensiones políticas han repercutido
en la trayectoria de tres décadas de integración del Mercosur. Así, el objetivo fue realizar una
sistematización de los conceptos de integración latinoamericana desde la comprensión de los
regionalismos desarrollista, abierto, posliberal y poshegemónico, y desde esa comprensión se
buscó analizar la dinámica de la integración del Mercosur bajo el consenso regional que se
formó en torno a las distintas tendencias del regionalismo latinoamericano. La metodología
empleada propone un estudio interdisciplinario en el campo de las ciencias humanas y sociales,
con enfoque cualitativo, que se llevó a cabo a través de los procedimientos de revisión
bibliográfica e investigación documental. Los resultados obtenidos señalan que el Mercosur se
encuentra en constante disputa entre diferentes proyectos, a veces basados en preceptos
neoliberales, enfocados en el regionalismo abierto y centrados en una dinámica económico-
comercial liberalizadora, a veces reformista que proponen una perspectiva multidimensional
al proceso de integración, que incorporan nuevas agendas al bloque, como la social y la
participativa, sin, sin embargo, promover una ruptura con su vocación económica
liberalizadora.
PALABRAS CLAVE: Integración latinoamericana. Regionalismo latinoamericano.
Mercosur.
Gabriel Dib Daud de VUONO e Wagner Tadeu IGLECIAS
Teoria & Pesquisa: Revista de Ciência Política, São Carlos, v. 32, n. esp. 3, e023031, 2023. e-ISSN: 2236-0107
DOI: https://doi.org/10.14244/tp.v32iesp.3.1028 3
ABSTRACT: This paper discusses the integration models that have historically been object of
dispute in Latin America, examining how these political tensions have had repercussions on the
trajectory of three decades of Mercosur integration. Thus, the goal was to realize a
systematization of Latin American integration tendencies based on the comprehension of
developmental, open, post-liberal and post-hegemonic regionalisms, and based on this
understanding, this paper analyses the dynamics of Mercosur integration under the regional
consensus that formed around the different tendencies of Latin American regionalism. The
methodology employed proposes an interdisciplinary study in the field of human and social
sciences, with a qualitative approach, which was carried out through the procedures of
bibliographical review and documental research. The results obtained point out that Mercosur
is in constant dispute between different projects, on the one hand based on neoliberal ideas,
focused on open regionalism and on a liberalizing economic-commercial dynamic, on the other
hand reformist that propose a multidimensional perspective to the integration process, which
incorporate new agendas to the bloc, such as social and participatory, without, however,
promoting a break with its liberalizing economic vocation.
KEYWORDS: Integration of Latin America. Latin American regionalism. Mercosur.
Introdução
A integração latino-americana é um projeto em constante disputa que decorre, por um
lado, da defesa dos interesses de frações das burguesias latino-americanas, das elites agrárias e
do grande empresariado industrial, e por outro lado, de setores populares, forças políticas de
esquerda, sindicatos e movimentos sociais. Nessa controvérsia, diferentes orientações políticas
e econômicas influem no desenho da integração da região, sua arquitetura institucional,
princípios, estratégias e objetivos.
O Mercosul enquanto resultado de um processo de integração regional empreendido
inicialmente por quatro países sul-americanos (Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai) não
escapa às tendências e conflitos atinentes aos rumos da integração na América Latina, ou ainda
em porções do subcontinente, como se deu na América do Sul em mais de três décadas de
cooperação regional. Para compreender as principais ideias políticas que influíram sobre o
processo de integração mercosulino se faz necessário apresentar um debate teórico acerca das
principais ideias do regionalismo latino-americano desde a segunda metade do século XX até a
atualidade, destacando-se a compreensão dos regionalismos desenvolvimentista, aberto, pós-
liberal e pós-hegemônico, o que se propõe realizar neste artigo.
A partir do entendimento das tendências do regionalismo latino-americano
contemporâneo se analisará as tensões presentes no Mercosul, desde seus antecedentes em
Integração Latino-americana em disputa? Mercosul, três décadas entre regionalismos
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meados na década de 1980, perpassando sua criação no limiar dos anos 1990, assim como os
avanços e retrocessos do bloco ao longo das três décadas de sua existência. Pretende-se
apresentar um balanço crítico do processo de integração mercosulino, analisando as bases
neoliberais de sua formação, as transformações impulsionadas pelos governos progressistas sul-
americanos e as implicações do cenário político das novas direitas no continente.
O Mercosul é um processo em disputa entre diferentes projetos, a integração
dependente, vinculada aos preceitos do Consenso de Washington e do regionalismo aberto, e
uma integração reformista, que se orienta pelos preceitos do regionalismo pós-liberal,
apresentando propostas multidimensionais de integração, compromissos com a democratização
do bloco e melhoria das condições sociais da região. Na história do Mercosul essa disputa se
fez perceptível em diferentes momentos, seja por meio das propostas que defendem a redução
do bloco a uma plataforma de fomento comercial ou a um mercado voltado a circulação de
fatores de produção, ou mediante aquelas que visam ampliar o núcleo do processo de
integração, agregando-se novas dimensões por meio da promoção de agendas políticas, sociais,
culturais e participativas.
A contenda presente no Mercosul está relacionada com a correlação de forças a nível
nacional, em cada um dos países membros, que ocupam a presidência da república e os espaços
principais do poder institucional e conseguem influir decisivamente na condução do processo
de integração regional, orientando-o conforme sua política externa para a região. Assim, o
Mercosul sofreu influências de diferentes vertentes do regionalismo latino-americano durante
sua história a depender do consenso político-ideológico que se formou na região.
Encruzilhada Latino-americana entre regionalismos
Concebido pela Comissão Econômica para a América Latina e Caribe (CEPAL) entre
os anos de 1950 e 1970, o regionalismo desenvolvimentista se caracterizou como uma proposta
de integração regional centrada no incentivo à industrialização por meio da substituição de
importações, com o objetivo de diversificar e buscar a complementaridade produtiva entre as
economias da região (FURTADO, 1970; PREBISCH, 2000). Na América Latina, um dos
principais centros de formulação de propostas em matéria de desenvolvimento e integração
regional foi a CEPAL, comissão regional vinculada a Organização das Nações Unidas da ONU,
sediada em Santiago do Chile, que foi criada em 1948 com o propósito de estabelecer estratégias
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para fomentar o desenvolvimento da região
3
. Em torno da CEPAL reuniram-se inúmeros
economistas latino-americanos que influíram na formulação das teses da instituição sobre o
desenvolvimento latino-americano, dentre os quais se destacam o argentino Raúl Prebisch, seu
primeiro diretor, e o brasileiro Celso Furtado.
A partir da análise do desenvolvimento desigual entre países centrais e periféricos, a
organização apresentou alternativas ao livre-cambismo que vigorava na América Latina desde
os processos de Independência, um século e meio antes, em consonância inclusive com o
momento histórico pós-Crise de 1929, marcado pela retomada do papel do Estado no
desenvolvimento econômico nos países centrais e adoção, desde os anos 1930 e 1940, do
modelo nacional-desenvolvimentista na América Latina (BIELSCHOWSKY, 2000).
A CEPAL, desde o início, apresentou críticas à tese do economista David Ricardo da
Teoria das Vantagens Comparativas com o objetivo de diminuir o grau de dependência
econômica da região em relação aos países ricos através da crescente industrialização por
substituição de importações. As ideias cepalinas sobre desenvolvimento relacionam-se
essencialmente com propostas de inserção internacional competitiva das economias latino-
americanas no comércio internacional, valorização do aumento da produtividade e do emprego,
e com o crescimento econômico atrelado à justiça social (BETETA; MORENO-BRID, 2012).
A teoria da deterioração dos termos de troca desenvolvida por Prebisch destaca que a
definição de estratégias de desenvolvimento econômico vinculadas à exportação de recursos
primários e matérias-primas de origem mineral, animal ou vegetal encontra-se suscetível a cada
vez maior perda de valor em comparação aos produtos tecnológicos e industriais produzidos e
comercializados pelas economias capitalistas centrais. No processo de deterioração dos termos
de troca, as economias latino-americanas perdem competitividade internacional e reforçam
laços de dependência econômica em relação às economias capitalistas centrais.
Nesse sentido, a concepção de centro-periferia é fundamental no pensamento econômico
da organização, a qual considera a deterioração dos termos de troca entre o centro capitalista,
densamente industrializado e fornecedor de bens secundários, e a periferia global, reservada a
produção de bens e riquezas primário-exportadoras e mercado consumidor de bens e serviços
industrializados e de alto padrão tecnológico. Sob a direção de Prebisch, propõe-se no
documento intitulado Mercado Comum Latino-americano a criação de um mercado comum
3
O projeto de integração regional é mais antigo que a criação da CEPAL e remonta ao início do século XIX, tendo
enfrentado resistências por parte das oligarquias da América Latina, que se opunham à unidade latino-americana
em virtude da defesa de interesses locais (IANNI, 1993).
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para a região com o objetivo de intensificar o comércio intrarregional e contribuir para o
processo de industrialização da América Latina, propondo uma postura estatal de maior
intervenção nas economias latino-americanas (CEPAL, 1959).
Para José Maurício Domingues (2007), em sua obra Aproximações à América Latina:
desafios contemporâneos, a problemática do desenvolvimento e subdesenvolvimento
(erradicação da pobreza e desigualdades sociais em uma sociedade capitalista periférica) surge
nas décadas de 1960 e 1970 a partir das reflexões e propostas dos economistas da CEPAL, com
destaque a Furtado. A redução da pobreza, das desigualdades sociais e regionais, e o estímulo
a políticas públicas voltadas ao desenvolvimento e à industrialização das economias periféricas
são contribuições teóricas e práticas da CEPAL e do pensamento furtadiano, as quais se
relacionam como propostas ao desenvolvimento latino-americano e que rechaçam a
centralidade da produção e exportação de commodities como estratégia de desenvolvimento.
Na obra Formação Econômica da América Latina, Celso Furtado (1970) estabelece uma
relação entre desenvolvimento e integração regional, afirmando que uma política industrial
combinada com o incentivo a complementariedade produtiva própria dos processos de
integração regional desenvolvimentistas são instrumentos essenciais para a superação da
condição latino-americana de subdesenvolvimento. A integração regional é entendida por
muitos economistas cepalinos dos anos 1950 a 1970, entre os quais se incluem Furtado, como
um instrumento em favor do desenvolvimento industrial dos países latino-americanos, enquanto
economias periféricas no contexto do capitalismo global. Ainda segundo o autor, a
industrialização substitutiva de importações permitiria a redução das desigualdades nas relações
econômicas e comerciais entre centro-periferia, e ainda, possibilitaria às economias latino-
americanas se desvencilharem do processo de deterioração dos termos de troca.
Furtado (1970) entende que a superação do subdesenvolvimento implica suplantar o
isolamento das economias e dos Estados latino-americanos por meio da integração regional.
Contudo, afirma que os esquemas de integração calcados apenas nos processos de liberalização
comercial, como as zonas de livre comércio e as uniões aduaneiras, pouco podem contribuir
para o desenvolvimento dos Estados associados, ressalvados os casos de integração entre
Estados de baixa industrialização e com aproximado grau de desenvolvimento. O autor afirma
que a integração regional não deve ser entendida apenas como uma política de
desenvolvimento, sendo necessário um planejamento político que caminhe para a promoção de
um projeto regional capaz de promover transformações políticas e sociais nas sociedades latino-
americanas.
Gabriel Dib Daud de VUONO e Wagner Tadeu IGLECIAS
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O regionalismo desenvolvimentista se manteve como a principal corrente teórica
orientadora dos processos de integração regional entre as décadas de 1950 e 1980 na América
Latina. No entanto, já no final dos anos 1980, e de maneira mais decisiva, ao longo da década
de 1990, o regionalismo aberto (também conhecido como “novo regionalismo”) ganhou terreno
nos debates sobre a integração latino-americana, representando uma inflexão na tradição do
pensamento cepalino.
O regionalismo aberto foi elaborado no âmbito das discussões da CEPAL, que abdicou
das teses desenvolvimentistas com o propósito de propor a inserção internacional latino-
americana no mercado mundial por meio da liberalização comercial e da abertura econômica
em nível regional. O regionalismo aberto é concebido em contraposição ao desenvolvimentista,
rejeitando a política de industrialização por substituição de importações e proteção a produtores
latino-americanos, como setores industriais mais incipientes ou menos competitivos a nível
internacional, e propondo um modelo de integração regional elaborado a partir das teses
neoliberais que se tornaram hegemônicas no final dos anos 1980 e início da década seguinte
4
.
Em relatório intitulado El regionalismo abierto em América Latina y el Caribe: la
integración económica al servicio de la transformación productiva com equidade a CEPAL
apresenta a proposta de um novo regionalismo latino-americano. As proposições contidas no
documento publicado em 1994 representam uma alteração substantiva no pensamento cepalino
sobre desenvolvimento e integração regional e confrontam as principais teses elaboradas pela
organização desde sua formação. Nesse contexto, a CEPAL (1994) apresentou recomendações
com o intuito de estimular a liberalização do comércio na América Latina como política
desejável em face da crise latino-americana dos anos 1980, destinando-se a contenção da
hiperinflação e do endividamento interno e externo das economias latino-americanas
(OLIVEIRA, 2014). Ainda, afirmava que o regionalismo aberto seria capaz de favorecer a
especialização industrial e o ingresso de investimentos estrangeiros na região, o que deveria
impulsionar um crescimento econômico com equidade (CEPAL, 1994).
Segundo as novas diretrizes da CEPAL (1994), a América Latina deveria orientar sua
produção de bens e serviços ao abastecimento do mercado internacional, estimulando
exportações e ampliando sua participação no comércio internacional. Para tanto, propunha-se a
eliminação de barreiras comerciais por meio da celebração de tratados internacionais visando a
4
O neoliberalismo se baseia em ideias políticas e econômicas centradas na livre iniciativa, no direito de
propriedade e estímulo às liberdades e capacidades empreendedoras, enquadrando a sociedade no domínio do
mercado, assentada na compreensão de quanto mais amplas essas liberdades, maior o bem-estar social (HARVEY,
2008).
Integração Latino-americana em disputa? Mercosul, três décadas entre regionalismos
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formação de zonas de livre-comércio (ZLC) e uniões aduaneiras com o objetivo de instituir
áreas de preferência comercial em âmbito regional. As zonas de livre comércio (ZLC) são
constituídas mediante a eliminação de tarifas de importação e taxas diversas (denominadas
como “barreiras tarifárias”) e pela supressão de medidas administrativas aplicáveis ao comércio
internacional, como licenciamentos e exigências de natureza técnica e fitossanitárias a
importação (identificadas como “barreiras não tarifárias”) (BALASSA, 1964; CASELLA,
1996). No caso das uniões aduaneiras, estas se constituem somando a uma zona de livre-
comércio uma tarifa externa comum em relação a importações oriundas de Estados terceiros
(BALASSA, 1964; CASELLA, 1996).
A nova ordem internacional que emergiu com o término da Guerra Fria, a partir do fim
da URSS e do socialismo real, da crise da social-democracia europeia, da revolução tecnológica
e da crescente financeirização da economia mundial, caracterizou-se pela ofensiva da
globalização neoliberal e intensificação dos processos de regionalização. Neste cenário, José
Antonio Sanahuja (2009) afirma que o regionalismo aberto é compreendido como uma etapa
de inserção dos países latino-americanos na economia global, e Flávia Guerra Cavalcanti (2019)
considera o regionalismo aberto como uma espécie de laboratório de livre comércio em escala
menor, com a finalidade de inserir as economias latino-americanas no livre-comércio mundial
após o aperfeiçoamento da liberalização comercial a nível regional. A própria CEPAL (1994, p.
11) afirma que a partir das proposições do regionalismo aberto “os processos de integração
seriam os futuros cimentos de uma economia internacional livre de protecionismo e de travas
ao intercâmbio de bens e serviços (tradução nossa)”
5
. Desse modo, a CEPAL compreende o
regionalismo aberto como etapa do processo de liberalização econômica e fase preparatória
para a inserção latino-americana na economia global. Assim, a finalidade última do
regionalismo aberto é aprofundar a incorporação das economias latino-americanas ao
capitalismo mundial marcado pelo regime de acumulação neoliberal.
Sanahuja (2009) destaca o “paradoxo” do regionalismo aberto, uma vez que o modelo
proposto pela CEPAL reivindica conferir ao Estado a capacidade de regulação dos fenômenos
econômicos internacionais, todavia, a adoção da agenda do regionalismo aberto produz o efeito
inverso, ou seja, causa a desregulamentação econômica e aprofundamento interno dos efeitos
da globalização. Portanto, o regionalismo aberto opera como um instrumento em favor dos
ajustes estruturais de caráter neoliberal implementados a nível nacional. Nesse mesmo sentido,
5
Texto original “los procesos de integración serían los futuros cimientos de una economía internacional libre de
proteccionismo y de trabas al intercambio de bienes y servicios” CEPAL (1994, p. 11).
Gabriel Dib Daud de VUONO e Wagner Tadeu IGLECIAS
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o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) compreende a integração regional como
parte do processo de reformas estruturais implementadas a luz do Consenso de Washington,
afirmando que o regionalismo aberto se constitui como essencial ao processo de reformas
neoliberais, da estratégia de abertura econômica, subsidiariedade do Estado e primazia da
iniciativa privada sobre o domínio econômico (BID, 2003; DEVLIN; ESTEVADEORDAL,
2001).
O BID (2003, p. 4) compreende o regionalismo aberto como instrumento da estratégia
internacional de cunho neoliberal estabelecida com a finalidade de promover “uma total
mudança estrutural de política na América Latina, com vistas à criação de economias mais
abertas”, caracterizando-se como política complementar às iniciativas de liberalização
empreendias em escala nacional e multilateral. Portanto, a integração regional circunscrita no
campo do regionalismo aberto funciona como mecanismo em proveito das políticas públicas
orientadas pela razão neoliberal. Assim, colabora para perpetuação da América Latina na
divisão internacional do trabalho como exportadora de bens primários oriundos da exploração
de recursos naturais, extrativismo mineral, cultivo agrícola e produção pecuária (MERINO,
2017).
No texto El MERCOSUR en tiempos de retorno neoliberal, Gabriel Merino (2018)
identifica o regionalismo aberto como uma forma de regionalismo dependente que impossibilita
o desenvolvimento latino-americano, uma vez que favorece a manutenção dos elementos
estruturais que constituem a condição periférica da América Latina no sistema capitalista. Nessa
perspectiva, o regionalismo aberto se traduz em um projeto de aprofundamento da dependência
latino-americana, direcionado ao estímulo do livre comércio e da integração latino-americana
nas cadeias globais de valor, promovendo uma inserção internacional subordinada da região
aos interesses do capital internacional e um alinhamento geopolítico com as potências
ocidentais, em especial com os Estados Unidos da América (MERINO, 2017).
O modelo de integração neoliberal constitui-se em um consenso regional que orientou
a política externa da maior parte dos países da região na década de 1990, momento em que foi
formado o Mercosul. O fenômeno da regionalização latino-americana era relativamente
homogêneo no período ao centrar-se no paradigma do regionalismo aberto, isso porque o
processo de redemocratização e a convergência ideológica dos governos civis eleitos na
América Latina em fins da década de 1980 e início dos anos 1990 criou as condições para um
novo ciclo de integração regional (BRICEÑO-RUIZ, 2013; OLIVEIRA, 2014).
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A compreensão do regionalismo latino-americano contemporâneo deve considerar as
dinâmicas políticas nacionais, as quais, em conjunto, influem decisivamente no processo de
integração regional. Os processos políticos impulsionados na América Latina nos primeiros
anos do século XXI, com a ascensão ao poder de distintas correntes de esquerda e centro-
esquerda, produziram repercussões em escala regional, estimulando concepções teóricas e
práticas políticas alternativas ao regionalismo aberto. Nesse contexto são formulados os
regionalismo pós-liberal e pós-hegemônico, regionalismos alternativos resultado da atuação e
articulação de governos progressistas, forças políticas e atores sociais na América Latina no
início dos anos 2000.
Em acordo com a nova dinâmica política interna e regional estabelecida no período, os
regionalismos pós-liberal e pós-hegemônico são críticos ao regionalismo aberto e se propõem
como alternativas ao modelo neoliberal de integração. A incapacidade do modelo neoliberal
para solucionar as crises econômicas e sociais dos anos 1980 e 1990, somada ao desprestígio
da democracia liberal e dos partidos políticos tradicionais, colaborou para a ascensão de
governos de esquerda e centro-esquerda na América Latina no início do século XXI
(HARNECKER, 2018). Nesse cenário político regional de avanço das forças progressistas, são
implementadas agendas políticas voltadas ao aumento do grau de soberania nacional, redução
das desigualdades sociais, aprofundamento democrático e desenvolvimento de iniciativas de
integração regional (HARNECKER, 2018).
A ascensão de governos progressistas na primeira década deste século é resultado da
alteração da correlação de forças na América Latina, a qual impôs certos obstáculos à influência
estadunidense e produziu uma inflexão no regionalismo latino-americano. A formação do
Consenso de Buenos Aires de 2003, estabelecido entre o presidente brasileiro Luiz Inácio Lula
da Silva e o argentino Néstor Kirchner, a derrocada do projeto da Área de Livre-Comércio das
Américas (ALCA) na Cúpula de Mar del Plata de 2005, a criação de espaços políticos regionais
sem a presença dos EUA, tais como a Alternativa Bolivariana para a América (ALBA) em 2004,
a União das Nações Sul-Americanas em 2008 e a Comunidade de Estados Latino-americanos
e Caribenhos (CELAC) em 2011 marcaram profundamente a integração latino-americana no
período (BRICEÑO-RUIZ, 2013).
O regionalismo pós-liberal propõe a valorização das dimensões social, cultural e
participativa no processo de integração regional, intencionando romper com o monopólio das
pautas comerciais e econômicas características das experiências vinculadas ao regionalismo
aberto (SANAHUJA, 2009). As novas concepções de regionalismo que emergiram na América
Gabriel Dib Daud de VUONO e Wagner Tadeu IGLECIAS
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Latina nos primeiros anos do século XXI apresentaram, em distintos graus, críticas aos
preceitos estabelecidos pelo Consenso de Washington e, por sua vez, aos limites estabelecidos
pelo regionalismo aberto, buscando reverter as consequências sociais decorrentes das políticas
neoliberais aplicadas nos anos 1990 (SERBIN, 2013).
Os processos de integração regional orientados pela concepção do regionalismo pós-
liberal buscam reverter a tendência neoliberal que estabeleceu a regra da subsidiariedade estatal
na organização econômica e social, propondo um empoderamento dos atores estatais em relação
às forças de mercado e agentes privados em âmbito regional (SERBIN, 2012). A perspectiva
crítica do regionalismo pós-liberal sobre o processo de globalização propõe o reposicionamento
do Estado e o direcionamento das políticas públicas nacionais e regionais a temas concernentes
ao desenvolvimento latino-americano, como a redução da pobreza e das desigualdades sociais
(SANAHUJA, 2009).
Na perspectiva pós-liberal, a integração regional é concebida como um instrumento em
favor do desenvolvimento e compreendida em um processo de revigoramento do Estado frente
a globalização e aos desajustes sociais produzidos pelo programa neoliberal. Enquanto o
regionalismo aberto busca atender exclusivamente os interesses do capital financeiro, empresas
transnacionais e setores agroexportadores, o regionalismo pós-liberal compromete-se com a
implementação de políticas regionais orientadas a promoção da redução das desigualdades e
maior bem-estar social (LOCKHART, 2013). Nesse contexto, a concepção pós-liberal propõe
o incremento da complexidade organizacional dos processos de integração e a criação novas
instituições, o aprofundamento da cooperação em matéria não comercial, a coordenação de
políticas em distintas áreas estratégicas para a região, como infraestrutura e segurança
energética, e o estímulo a cooperação Sul-Sul como parte da estratégia de projeção internacional
da América Latina (SANAHUJA, 2009).
Os regionalismos alternativos se destacam pela promoção de uma agenda de paz e
segurança para a região por meio da articulação de uma política de defesa, em especial, voltada
a contenção do intervencionismo estadunidense na América Latina. Portanto, a política externa
norte-americana constitui-se como elemento referencial aos processos de integração orientados
no marco desses regionalismos, centrados na defesa das soberanias nacionais e na resistência a
supremacia estadunidense no continente (SERBIN, 2012). Segundo Cavalcanti (2019), o
regionalismo pós-hegemônico propõe uma política externa soberana em relação aos EUA,
buscando a ruptura com o alinhamento automático à potência hemisférica por meio de um
regionalismo não subserviente ou subalterno crítico ao neoliberalismo.
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A matriz pós-hegemônica apresenta características anti-imperialistas em um cenário de
transformações recentes da economia e da geopolítica mundiais, que coincidem com a chegada
das forças progressistas ao poder na América Latina e apontam para a constituição de uma
ordem internacional multipolar, com a ascensão da China, a revitalização do poderio russo, o
crescimento econômico da Índia e ascendência de atores médios ao debate global, como
Turquia, Indonésia, Irã, Coréia do Sul, México pressionando o antigo G-7 (EUA, Japão,
Alemanha, Reino Unido, França, Itália e Canadá).
Antecedentes do Mercosul: desenvolvimentismo e cooperação argentino-brasileira
Na primeira metade da década de 1980, o contexto internacional era marcado pela
adoção de medidas de austeridade fiscal por parte dos países latino-americanos, pela crescente
deterioração dos termos de troca a nível global e pelo protecionismo nas relações comerciais.
Nesse período, Argentina e Brasil encontravam-se enormemente endividados, suas economias
sofriam com o aumento do dólar e a desvalorização das moedas nacionais em contexto global
de recessão econômica, o que desencadeou em aumento do número de trabalhadores
desempregados e o crescimento da pobreza.
O aumento das taxas de juros por parte dos EUA drenou dólares do mundo todo para
aquele país e tornou os contratos de empréstimos tomados pelos países latino-americanos nos
anos 1970 praticamente impagáveis. A cotação do dólar aumentava porque a moeda
estadunidense fluía para o mercado financeiro daquele país, tornando-se, portanto, mais cara e
mais rara na América Latina. Desse contexto decorreu a crise da dívida externa que levou
México, Brasil, Argentina, Chile, Venezuela, entre outros, à bancarrota no início dos anos 1980
(BOUZAS, 1985).
A dificuldade de formularem soluções eficazes para a grave crise econômica e social
que viviam pode ser compreendida como uma das razões pelas quais os dois países
intensificaram suas relações bilaterais com a finalidade estabelecerem um programa de
cooperação econômica (MARIANO, 2015). Ademais, ressalte-se que a Argentina se encontrava
em situação de estagnação econômica e isolamento internacional em virtude da Guerra das
Malvinas, a qual ocasionou atritos nas relações diplomáticas do país platino com a Comunidade
Europeia e os EUA. Assim, em face das fricções nas relações com as potências centrais, e
considerando que a Argentina não possuía mais condições políticas, econômicas ou militares
de competir pelo protagonismo na América do Sul, não restava alternativa, no marco do
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desenvolvimento capitalista, senão a de reorientar sua política externa e se associar ao Brasil
em uma articulação regional (BANDEIRA, 1995).
Outrossim, as razões que estimularam o processo de integração também expressavam
fundamentos extraeconômicos. A sincronicidade das redemocratizações levadas a cabo nos
países sul-americanos durante a década de 1980 estimulou igualmente a cooperação e
impulsionou a formação de diferentes foros de concertação política na região (BIZZOZZERO,
2010). Argentina e Brasil encontravam-se em transição democrática, em que os presidentes
Raúl Alfonsín e José Sarney formavam os primeiros governos civis pós-ditadura, entretanto, os
riscos de restauração do regime militar eram concretos, especialmente na Argentina. Assim, a
finalidade de impedir retrocessos e solidificar as democracias liberais recém estabelecidas no
Cone Sul se somava às razões econômicas como motivação ao estreitamento das relações
bilaterais entre os dois países (BUENO; RAMANZINI JÚNIOR; VIGEVANI, 2014).
Neste contexto, em 1985, os presidentes de Argentina e Brasil impulsionaram um
processo de integração bilateral por meio da assinatura da Declaração de Iguaçu. Esse projeto
representou uma contundente inflexão na relação entre os dois países sul-americanos
anteriormente marcada por disputas e desconfianças. A inciativa argentino-brasileira colocou
termo às relações conflituosas e à disputa pela liderança sul-americana, ao passo que garantiu
a possibilidade de ampliar a influência dos dois países no subcontinente. A Declaração de
Iguaçu permitiu o estreitamento dos laços de cooperação bilateral na atuação e defesa de
interesses comuns em foros internacionais e a promoção de projetos em matérias de cooperação
econômica, científica e tecnológica no marco de um processo de integração que fomentasse o
aprofundamento das relações comerciais bilaterais e a complementariedade de setores
econômicos industriais (CANDEAS, 2010).
A iniciativa promovida pelos governos Sarney e Alfonsín se baseava em um programa
de cooperação que buscava a retomada do crescimento econômico por meio da adoção de
políticas de matriz desenvolvimentista que tencionavam a ampliação do mercado interno e
estimulavam a complementariedade dos setores produtivos de Argentina e Brasil (MARIANO,
2015). Ambos os países conduziam uma integração econômica a partir de uma perspectiva
desenvolvimentista de regionalismo voltada ao fortalecimento industrial e a sinergia de suas
economias. Não obstante, existem posições matizadas a esse respeito, como as de Damián
Paikin (2019) ao afirmar que os acordos de integração bilateral entre Argentina e Brasil no curso
da década de 1980 oscilavam em adotar o modelo de integração voltado à industrialização por
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substituição de importações e o regionalismo aberto, este último que viria a prevalecer como
modelo hegemônico na década seguinte.
Em 29 de julho de 1986, criou-se o Programa de Integração e Cooperação Econômica
(PICE), que instituiu protocolos voltados à integração de setores produtivos argentinos e
brasileiros, estabelecendo um programa de integração gradual e progressivo. O PICE viabilizou
a celebração de acordos bilaterais sobre diversas temáticas da agenda comum entre Argentina
e Brasil, visando uma integração nos moldes do regionalismo desenvolvimentista, que
abarcasse para além de questões comerciais, acordos e protocolos adicionais em matéria de
criação de empresas binacionais, cooperação energética, acordos de sinergia produtiva e
industrial, transportes e comunicações, assim como o projeto de criação de uma moeda comum.
O objetivo do PICE era criar uma cadeia comercial que envolvesse Argentina e Brasil, em que
ambos pudessem explorar suas vantagens comparativas a fim de ampliar a competitividade de
diferentes setores da economia. O PICE também permitiu a participação direta de grupos
empresariais interessados nos resultados econômicos e comerciais que poderiam obter com o
avanço da agenda bilateral argentino-brasileira.
Em 1988, Argentina e Brasil celebraram o Tratado de Integração, Cooperação e
Desenvolvimento com a finalidade de criar um espaço econômico integrado entre os dois países
por meio da remoção das tarifas aduaneiras e barreiras não tarifárias ao livre comércio a fim de
promover a harmonização da política aduaneira, comercial, agrícola, industrial, de transportes,
comunicações, científica e tecnológica, e a coordenação das políticas monetária, fiscal, cambial
e de capitais.
O desenvolvimento do processo de cooperação argentino-brasileiro provocou a
necessidade de reformulação das políticas externas dos demais países sul-americanos,
especialmente daqueles localizados ao sul do subcontinente, que mantinham laços econômicos
e comerciais mais próximos com os dois fundadores do bloco. Assim, diante do risco de
isolamento em face do processo de integração empreendido por Argentina e Brasil, a iniciativa
despertou o interesse em outros países sul-americanos como Uruguai e Paraguai (pós-
strossnerismo), que posteriormente vieram a se incorporar ao processo (CAETANO, 2011).
Durante o governo uruguaio presidido por Julio María Sanguinetti (1985-1990),
encarregado de realizar a transição do regime ditatorial para o democrático naquele país,
produziu-se uma mudança na condução das relações exteriores, abandonando o isolamento
internacional promovido pela ditadura militar uruguaia e dirigindo um processo de reinserção
internacional do país (FERRO, 2006). Desse modo, em virtude da nova realidade regional que
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se delineava, Uruguai e Paraguai redefiniram suas respectivas políticas externas com o intuito
de convergirem ao processo regional impulsionado por Argentina e Brasil, o que sedimentou a
criação do Mercosul no início da década de 1990.
Regionalismo aberto e formação do Mercosul
Em um contexto de transição do sistema capitalista mundial para um regime marcado
pela hegemonia neoliberal, o programa de integração argentino-brasileiro instituído pelo
Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento foi substancialmente reformulado pela
Ata de Buenos Aires firmada em 07 de julho de 1990. O documento firmado pelos presidentes
Fernando Collor de Mello e Carlos Saúl Menem expressava o objetivo de reconduzir o processo
de integração à luz das ideias neoliberais, ora hegemônicas, promovendo uma mudança de
rumos na integração regional, afastando-se da perspectiva desenvolvimentista conduzida por
Sarney e Alfonsín (BANDEIRA, 1995; CAETANO, 2011).
Segundo Lincoln Bizzozero (2010), a convergência da orientação política dos
presidentes da república eleitos na Argentina em 1989 e no Brasil e Uruguai em 1990,
especialmente no tocante ao papel e atribuições do Estado, do mercado e da relação entre
sociedade civil e entes estatais, permitiu a formação de um consenso para a guinada ao
regionalismo aberto. A Ata de Buenos Aires retratou a convergência entre os governos e
assinalou a aderência destes a lógica neoliberal, sob a alegação da necessidade de uma adequada
inserção econômica internacional de ambos os países em um mundo globalizado.
A presença das teses neoliberais na redação da Ata de Buenos Aires é recorrente ao
mencionar a necessidade de modernização das economias latino-americanas e ampliação da
oferta e qualidade dos bens em circulação nos mercados brasileiro e argentino. Assim, previu-
se a formação de um mercado comum por meio da coordenação de políticas macroeconômicas
e da redução tarifária, a qual deveria ocorrer de forma mais veloz e generalizada, acelerando-
se o ritmo da liberalização comercial entre os países (BANDEIRA, 1995). Desse modo, o
consenso estabelecido pelos governos sul-americanos no início da década de 1990 conduziu à
formação do Mercosul como um projeto de integração regional baseado nos ditames do
regionalismo aberto, promovendo-se uma ruptura com a trajetória percorrida na década anterior
pautada no regionalismo desenvolvimentista.
O Paraguai se aproximou da iniciativa argentino-brasileira após o término da ditadura
de Alfredo Stroessner (1954-1989). A partir da redemocratização do país, a política externa
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paraguaia sofreu substanciais transformações a fim de promover sua reinserção internacional,
especialmente a nível regional, buscando superar o isolamento diplomático produzido na última
etapa do regime strossnerista. Nesse processo de reordenamento da política externa, a adesão
do Paraguai ao Mercosul baseou-se na compreensão de que a atuação regional concertada
permitiria maior capacidade de negociação em temas relevantes, os quais isoladamente o
Paraguai teria pouca condição de influir, como os relacionados ao comércio internacional
(YEGROS; BREZZO, 2013). Assim, a incorporação do Paraguai ao Mercosul é um reflexo do
rearranjo de sua política externa realizada durante o período de transição democrática.
No momento em que o Paraguai ingressa nas negociações para formar o bloco, a
diplomacia paraguaia se depara com tratativas em estágio avançado. As debilidades paraguaias
decorrentes de sua condição de mediterraneidade e de menor desenvolvimento relativo não
foram consideradas nas negociações. O governo paraguaio de Andrés Rodríguez Pedotti (1989-
1993) conduziu a adesão ao Mercosul de maneira abrupta, sem que se realizasse um debate
público com as organizações sociais do país acerca dos impactos da associação a um projeto de
integração assentado na liberalização comercial e na competitividade dos sujeitos econômicos
em um contexto de patentes assimetrias estruturais entre o Paraguai e os demais países (YORE;
PALAU, 2001).
Segundo Ricardo Scavone Yegros e Liliana M. Brezzo (2013), havia o receio por parte
dos paraguaios de permanecerem isolados no subcontinente ao não se incorporarem ao
Mercosul. Os defensores do ingresso ao bloco afirmavam que diante da dependência paraguaia
em relação aos demais países da Bacia do Prata, especialmente no tocante às relações existentes
com Argentina e Brasil, a manutenção do isolamento paraguaio na região seria mais
desvantajosa. Desse modo, a adesão ao Mercosul não era considerada como uma escolha pelos
setores favoráveis, mas sim como a única forma de inserção internacional possível naquele
momento capaz de suplantar o isolacionismo paraguaio.
Sob o viés neoliberal, a adesão ao Mercosul permitiria o aumento das exportações
paraguaias e o acesso a um mercado ampliado. No entanto, a precária indústria paraguaia sofreu
negativamente os impactos da política de reduções tarifárias resultante da formação do
Mercosul, expondo as assimetrias produtivas existentes entre sua economia e a dos demais
países membros. Em virtude dessas disparidades, a adesão ao bloco materializou um estímulo
a conservação do caráter exportador da economia paraguaia baseado em commodities,
aprofundou a influência regional de Argentina e Brasil e acentuou a dependência das economias
menores em relação às maiores (MASI; BITTENCOURT, 2002; RODRIGUEZ, 2001).
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Assim como nos demais países membros do Mercosul, o cenário político de
reinstauração de regimes democráticos e a problemática da dívida externa influenciaram a
política externa uruguaia, que se ampliou e se intensificou nesse período, direcionando-se a
ações em prol de uma agenda de cooperação e integração regional (PÉREZ ANTÓN, 2005).
Segundo Lilia Ferro (2006), muitas transformações ocorreram no modelo de inserção
internacional uruguaio durante consolidação da globalização neoliberal, incorporando-se ao rol
de medidas governamentais orientadas a adesão aos preceitos do regionalismo aberto.
O presidente uruguaio Luis Alberto Lacalle do Partido Nacional (1990-1995) foi grande
entusiasta da incorporação de seu país ao Mercosul. Lacalle foi o primeiro civil a assumir a
presidência da república uruguaia após o término da ditadura militar, e durante seu mandato
orientou seu governo à luz das ideias neoliberais, promovendo uma agenda política de ajustes
estruturais, privatizações e desregulamentação econômica. Sob a mesma lógica, conduziu a
política externa uruguaia à abertura econômica, aderindo tardiamente aos Acordos de
Complementação Econômica firmados entre Argentina e Brasil em 1985, e em seguida ao
Tratado de Assunção de 1991 que criou o Mercosul.
A adesão uruguaia ao Mercosul foi percebida pelo governo e pelas elites do país como
a única estratégia possível de inserção internacional no contexto marcado pelo fim da
bipolaridade da guerra fria e pela intensificação do processo liberalização comercial. Sobre esse
período, Nastasia Barceló (2020) apresenta as percepções existentes na sociedade uruguaia a
respeito da participação do país no processo de integração, afirmando que as autoridades
governamentais demonstravam contentamento com o desenvolvimento das negociações
diplomáticas, entretanto, setores do país demandavam maior celeridade à adesão uruguaia,
assim como criticavam a posição periférica que o país desempenhava. A burguesia exportadora
uruguaia e o governo liberal de Luis Alberto Lacalle compreendiam o Mercosul como uma
plataforma de ampliação dos interesses uruguaios em uma escala global, preferindo a
concertação regional e a defesa conjunta de temas sensíveis ao país na ordem internacional em
detrimento da atuação isolada (BARCELÓ, 2020).
As adesões paraguaia e uruguaia ao processo de integração argentino-brasileiro
culminou na criação do Mercosul em 1991 por meio da assinatura do Tratado de Assunção, o
qual foi celebrado com o propósito de formar um espaço econômico integrado entre os quatro
países, estruturado sob os ditames do regionalismo aberto em consonância às orientações
políticas dos governos da época. O Mercosul despontou como um processo de integração
fundamentalmente comercial, organizado institucionalmente em um modelo
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intergovernamental de baixa complexidade e estruturado à luz das ideias neoliberais
(CAETANO, 2011). O neoliberalismo se tornou hegemônico na América Latina durante a
década de 1990, e a criação do Mercosul é resultado e, ao mesmo tempo, colaborou para a
sedimentação da tendência de liberalização econômica na região.
O Mercosul foi criado como instrumento auxiliar de implementação das políticas
neoliberais, propiciando uma acelerada liberalização comercial por meio da redução e
eliminação de tarifas alfandegárias e desregulamentação econômica e social. Assim, o bloco foi
concebido como um instrumento sub-regional em favor dos ajustes estruturais e das reformas
empreendidas em âmbito nacional, acelerando programas de liberalização comercial
(BANDEIRA, 2010; MARTIN, 2010; MARIANO, 2015; VÁZQUEZ, 2017). O objetivo era
intensificar o ritmo de implementação das agendas neoliberais e perpetuá-las por meio do
avanço do processo de integração mercosulino e da consolidação de seu arcabouço jurídico-
institucional. Nesse sentindo, Tullo Vigevani (1996) afirma que a redução dos prazos propostos
para a criação da zona de livre comércio e da união aduaneira ocorreu em virtude da estratégia
de aceleração da liberalização econômica empreendida pelos governos nacionais.
Luiz Moniz Bandeira (2010, p. 115) afirma que a criação do Mercosul se espelhou no
“espírito mercantilista e livre-cambista da época”, pelo qual foi concebido como uma etapa
preparatória a liberalização comercial dos países a nível mundial, em consonância com as
políticas econômicas desenvolvidas pelo governo brasileiro de Fernando Collor de Mello e seu
correlato argentino Carlos Menem. Ao adotarem o regionalismo aberto, a estratégia era
promover a abertura comercial gradual de suas economias, primeiramente a nível regional e
posteriormente estendendo os efeitos da abertura comercial à esfera mundial (BANDEIRA,
2010; PAIKIN, 2019). Assim, o Mercosul se converteu na expressão regional da globalização
neoliberal, uma vez que sua finalidade era promover a inserção ao comércio mundial por meio
da adesão ao livre-mercado e de uma agenda eminentemente comercial (MERINO, 2018).
Mercosul do Consenso de Buenos Aires
Os mandatos presidenciais de Luiz Inácio Lula da Silva no Brasil e Néstor Kirchner na
Argentina iniciados em 2003 produziram transformações no processo de integração sul-
americano. A eleição de Néstor Kirchner à presidência resultou em significativa mudança na
política externa argentina, impulsionando o rompimento da política de alinhamento automático
com os EUA e a compreensão da integração regional como potencial mecanismo de
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desenvolvimento nacional e redução da dependência argentina dos centros hegemônicos do
capitalismo global (GRANATO; ALLENDE, 2013). De forma análoga, o governo Lula se
orientou ao fortalecimento da cooperação Sul-Sul, posicionando a América do Sul no centro de
sua agenda internacional (GARCIA, 2018).
A reorientação da política externa brasileira e argentina produziu estímulo renovado a
integração sul-americana nesse período (PAIKIN, 2019). Segundo Marco Aurélio Garcia
(2018), ex-assessor especial de assuntos internacionais do governo Lula, a integração regional
foi definida como eixo central da inserção internacional do país. O que corrobora a
compreensão de que se priorizou o estreitamento das relações internacionais com os países da
América do Sul e a atuação em organizações latino-americanas durante os dois primeiros
mandatos presidenciais de Lula da Silva (CAVALCANTI, 2019).
A transformação na condução do Mercosul teve como marco o conjunto de propostas
para o desenvolvimento sul-americano lançadas por Lula e Kirchner reunidas no Consenso de
Buenos Aires de 2003. O Consenso de Buenos Aires é uma declaração política firmada pelos
presidentes de Brasil e Argentina em contraposição as diretrizes propostas pelo Consenso de
Washington de 1989. Em um contexto político de esgotamento das políticas neoliberais o
Consenso de Buenos Aires foi um documento bilateral que estabeleceu novos paradigmas
norteadores da atuação política e econômica conjunta e coordenada entre Brasil e Argentina em
escala nacional, regional e internacional. Nesse cenário, os governos progressistas de ambos os
países conduziram uma mudança de paradigma no processo de integração, agregando-se novas
agendas regionais ao bloco e ampliando sua dimensão territorial no subcontinente por meio
acercamento das demais nações sul-americanas sob o status de países associados
(CAVALCANTI, 2019; LO BRUTTO; CRIVELLI, 2019).
Nessa esteira, Mariana Vázquez (2017) argumenta que o entendimento argentino-
brasileiro expresso no Consenso de Buenos Aires emergiu como marco da reconfiguração do
processo de integração, ou seja, momento de viragem na condução do bloco marcado pela
aproximação com os pressupostos do regionalismo pós-liberal. Assim, o aprofundamento da
aliança estratégica entre Argentina e Brasil e a ampliação do Mercosul aos demais países da
América do Sul (na condição de Estados membros ou associados) desencadeou um processo de
reanimação do bloco e implicou na reformulação da integração sul-americana por meio da
adoção de novas agendas regionais.
O Consenso de Buenos Aires de 2003 expressou ideias reformistas acerca da integração
regional baseadas na conjugação de crescimento econômico no marco do sistema capitalista e
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redução de pobreza e das desigualdades sociais e regionais. Nesse sentido, a partir do consenso
estabelecido entre Argentina e Brasil, intensificou-se a cooperação bilateral e a integração sul-
americana a fim de conduzi-la como estratégia de desenvolvimento e de inserção internacional,
a qual deveria combinar crescimento econômico e justiça social, como destaca o item 16 do
Consenso de Buenos Aires.
Apesar do caráter contestatório enunciado no Consenso de Buenos Aires, as
transformações promovidas pelos governos progressistas se restringiram a compor um processo
de revisão do bloco sul-americano, que preservou suas diretrizes econômico-comerciais,
transcendo-as por meio da implementação de agendas secundárias de cunho social, político e
participativo (BRICEÑO-RUIZ, 2013). Frise-se que, nessa nova etapa, não se efetivou a ruptura
com os preceitos livre-cambistas do regionalismo aberto, conservando-se características
neoliberais no processo de integração, como a prioridade das pautas relacionadas ao incremento
do comércio internacional, a manutenção da burocratização e a baixa complexidade
institucional (MARIANO, 2015).
Após a guinada progressista na política dos países sul-americanos, iniciou-se a
aproximação com a Venezuela durante a presidência de Hugo Chávez. Em 8 de julho de 2004
o país tornou-se membro associado e em 18 de outubro do mesmo ano foi celebrado o Acordo
de Complementação Econômica nº 59 entre Mercosul, Colômbia, Equador e Venezuela, o qual
estabeleceu a criação de uma zona de livre comércio entre os países. O Protocolo de Adesão da
Venezuela como membro pleno do bloco foi firmado em 2006 e demandava aprovação unânime
dos parlamentos dos países membros, no entanto, a incorporação venezuelana sofreu
resistências, especialmente no parlamento paraguaio, permanecendo obstaculizada até 2012.
Após o golpe parlamentar em 29 de junho de 2012 que destituiu o presidente paraguaio
Fernando Lugo por meio de um processo de impeachment, os demais membros, em repúdio,
suspenderam a participação do país sob o argumento de violação do Protocolo de Ushuaia. O
referido protocolo estabelece a cláusula democrática no ordenamento jurídico comunitário,
permitindo a suspensão e aplicação de sanções ao país que sofrer uma ruptura de sua ordem
democrático-constitucional. Nesse contexto em que o Paraguai teve seus direitos como Estado-
membro suspensos, a Venezuela ingressou no Mercosul como membro pleno em 31 de julho de
2013 após a aprovação realizada pelos parlamentos de Argentina, Brasil e Uruguai.
O consenso estabelecido entre os governos progressistas sul-americanos implicou na
ampliação das agendas políticas mercosulinas e na multiplicação das instâncias institucionais a
nível regional, orientando-se a multidimensionalidade do processo de integração
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(CAVALCANTI, 2019). As novas temáticas introduzidas na esfera do bloco incorporaram e
ampliaram as dimensões social, cultural e participativa, transpondo os limites comerciais da
integração.
Na esteira da multiplicação normativa e institucional, estabeleceu-se o Programa de
Trabalho do MERCOSUL 2004-2006 o qual definiu uma agenda de trabalho voltada ao
MERCOSUL Social, com a finalidade de ampliar a participação da sociedade civil e a discussão
de temáticas sobre direitos humanos, integração educacional e cultural. Ainda, destaca-se a
proposição de uma agenda de integração voltadas à integração física e energética dos Estados-
membro e ao fomento da cooperação científica e tecnológica.
Em 2010, criou-se o Plano Estratégico de Ação Social (PEAS) o qual define dez eixos
de atuação voltados a (i) erradicação da pobreza e redução das desigualdades sociais, (ii)
promoção dos direitos humanos e da igualdade de gênero, étnica e racial, (iii) universalização
da saúde pública, (iv) universalização da educação pública e erradicação do analfabetismo, (v)
diversidade cultural, (vi) inclusão produtiva, (vii) trabalho decente e direitos previdenciários,
(viii) sustentabilidade ambiental, (ix) diálogo social e (x) cooperação regional para
implementação e financiamento de políticas sociais (MERCOSUL, 2012).
Em matéria de aprofundamento do tratamento regional a matéria de direitos humanos
destaca-se a instituição da Reunião de Altas Autoridades em Direitos Humanos e Chancelarias
(RAADH) em 2004, a Declaração de Assunção de Compromisso com a Promoção e Proteção
dos Direitos Humanos de 2005, o Instituto de Políticas Públicas e Direitos Humanos (IPPDH)
criado em 2009. Ainda, necessário pontuar o estabelecimento do Estatuto da Cidadania em
2010, as Diretrizes da Política de Igualdade de Gênero em 2014 e a revisão da Declaração
Sociolaboral em 2015.
Com o objetivo de promover o aprofundamento da dimensão política e social,
estabeleceu-se Parlamento do Mercosul (PARLASUR), instituído em 2006 em substituição a
Comissão Parlamentar Conjunta, o Instituto Social do Mercosul (ISM) em 2007 com a
finalidade de oferecer colaboração técnica e planejamento na elaboração de projetos sociais e
promover estudos sobre políticas sociais. Em 2008 foi criada a Comissão de Coordenação de
Ministros de Assuntos Sociais (CCMASM) como órgão auxiliar do Conselho do Mercado
Comum, integrado pelos representantes dos Ministérios do Desenvolvimento Social e
Cidadania dos Estados membros do bloco, com a função de supervisionar a execução de
projetos sociais existentes no âmbito do Mercosul, atuando de forma conjunta ao ISM.
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Mercosul sob o Consenso Temer-Macri e Bolsonaro
A eleição de Maurício Macri à presidência argentina em novembro de 2015, a crise
política brasileira que desencadeou o golpe contra a presidenta Dilma Roussef em dezembro do
mesmo ano, a ascensão do vice-presidente Michel Temer à presidência da república em agosto
de 2016, com uma forte guinada na política econômica e na política externa que culminou,
posteriormente, na vitória eleitoral de Jair Bolsonaro nas eleições de outubro de 2018, a
autoproclamação de Juan Guaidó como chefe de estado venezuelano em janeiro de 2019 e o
golpe de estado que destituiu Evo Morales da presidência da Bolívia em novembro do mesmo
ano são processos políticos que ocorreram no âmbito de um giro liberal e conservador na
política sul-americana nesses anos e que causaram implicações ao processo de integração.
A derrocada de governos progressistas levou ao aprofundamento da agenda neoliberal
na região marcada pelo ampliado estímulo a políticas de liberalização comercial e celebração
de tratados de livre-comércio (TADDEI, 2018). A ascensão das novas direitas aos governos sul-
americanos produziu substantivas alterações no âmbito das relações internacionais da região,
com consequências aos processos de integração. A agenda internacional destes governos foi
impulsionada pelo objetivo de desmantelamento do legado progressista na região e por um
discurso de confrontação com as experiências de integração e cooperação concebidas como
“ideológicas” ou “bolivarianas” (SANAHUJA, 2019). O suposto combate ao caráter ideológico
do Mercosul se deu de forma atrelada à intensificação do livre-comércio e maior abertura das
economias sul-americanas, acarretando propostas relacionadas a flexibilização do bloco e
avanços de tratativas, rodadas de negociação, memorandos e acordos comerciais com países
terceiros e outros organizações regionais, como República Dominicana, Canadá, Coreia do Sul,
Singapura, União Econômica Euroasiática e União Europeia (CAVALCANTI, 2019).
O giro liberal-conservador na política externa dos países sul-americanos produziu
retrocessos e estancamentos na agenda social e participativa que havia sido estimulada pelos
governos progressistas predecessores. O processo de multiplicação de órgãos e espaços
institucionais mercosulinos sofreu um retrocesso na medida em que se instalaram os governos
de orientação direitista da América do Sul, os quais propuseram uma ruptura com a política
social-liberal dos governos anteriores, impulsionando uma agenda de revigoramento do
neoliberalismo e retorno ao Consenso de Washington.
A vitória de Maurício Macri nas eleições argentinas de 2015 interrompeu a sequência
de três mandatos presidenciais desempenhados por representantes do Partido Justicialista e
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produziu a aceleração do projeto neoliberal no país. O país viveu durante o governo Macri o
aprofundamento de um longo processo de reprimarização de sua economia, a desvalorização
da moeda nacional, a desregulamentação de diversos setores da economia, a redução tarifária
sobre as exportações, a liberalização da circulação de capitais e o aumento do custo de
combustível e tarifa de serviços públicos (TADDEI, 2018).
Em matéria de relações exteriores, o governo macrista se mostrou adepto de projetos de
cooperação internacional fomentadores do livre-mercado, rechaçando iniciativas regionais não
hegemônicas. Somada a morte de Hugo Chávez, a presidência de Macri produziu consideráveis
impactos no processo de integração latino-americana, estimulando um processo de
fragmentação ou desintegração regional (KLACHKO; ARKONADA, 2017). Dessa maneira,
Macri buscou viabilizar a celebração de tratados comerciais, como o acordo entre Mercosul e
União Europeia, e empenhou-se em distanciar a Argentina de processos de integração regional
considerados pelo seu governo como “ideológicos”
6
, a exemplo da UNASUL e da CELAC
(TADDEI, 2018).
De forma análoga ao governo Macri, o governo brasileiro de Michel Temer (2016-2018)
adotou uma orientação liberal na política econômica do país. No documento intitulado “Uma
ponte para o futuro” publicado em 2015 pelo Partido do Movimento Democrático Brasileiro
(PMDB), o qual orientou o governo de Temer, a agremiação política defendia a precarização
do trabalho por meio da reforma trabalhista, intenção de reduzir os direitos dos aposentados via
reforma da previdência e a limitação de gastos públicos por meio da Emenda Constitucional
que estabeleceu o “teto de gastos”.
No tocante à política externa brasileira, José Serra, ministro das Relações Exteriores,
defendeu uma nova orientação que apontava o retorno aos preceitos orientadores do
regionalismo aberto, com especial enfoque no incremento ao livre comércio intrarregional e
extrabloco (CAVALCANTI, 2019; PERRONE DE MIRANDA, 2019; SANTOS; LEÃO;
ROSA, 2021). Nesse período foram tomadas iniciativas para o distanciamento das teses do
regionalismo pós-liberal, como a suspensão do Brasil enquanto membro da UNASUL, o
engajamento do Brasil no Grupo de Lima e o estreitamento das relações internacionais com a
Aliança do Pacífico e parceiros extrarregionais (SANTOS; LEÃO; ROSA, 2021).
6
Clarín. Mauricio Macri: “Unasur es el último error” donde “prevaleció la ideología y los prejuicios. 22 de
março de 2019. Disponível em: clarin.com/politica/mauricio-macri-unasur-ultimo-error-prevalecio-ideologia-
prejuicios_0_80rKmxSsw.html
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Nas eleições de outubro de 2018, o candidato de extrema-direita Jair Bolsonaro foi eleito
para a presidência do Brasil, derrotando em segundo turno das eleições presidenciais o
candidato Fernando Haddad, do Partido dos Trabalhadores. Para o cargo de ministro da
economia foi nomeado o economista Paulo Guedes, o qual em sua primeira coletiva de
imprensa afirmou que o Mercosul não seria prioridade de sua gestão, tampouco seria prioritária
as relações bilaterais com a Argentina
7
. Na mesma oportunidade, Guedes se mostrou favorável
a uma flexibilização do bloco, criticando-o por considerá-lo “prisioneiro de alianças
ideológicas” vez que, em sua concepção, privilegiava relações com países de “inclinações
bolivarianas”
8
.
O governo Bolsonaro buscou maior alinhamento com os EUA, especialmente durante a
presidência de Donald Trump, em temas de interesse global e regional, denunciou o que
chamava de complô “globalista” e o “marxismo cultural”, a desconfiança em relação às
organizações multilaterais e a descrença no aquecimento global e no conhecimento científico
em geral (HIRST; MACIEL, 2022). A política externa do Brasil no tocante aos processos de
integração regional é caracterizada por continuidades no governo Bolsonaro da política
inaugurada por Michel Temer, atribuindo maior ênfase do projeto regional à agenda comercial.
No Paraguai e no Uruguai, com a eleição de Mario Abdo Benítez em agosto de 2018 e
Luis Lacalle Pou em março de 2020 respectivamente, ganharam maior estímulo propostas
ortodoxas vinculadas ao retorno do regionalismo aberto no processo de integração, em uma
conjuntura política que o presidente argentino Alberto Fernandéz, eleito em dezembro de 2019,
atuava como ator a realizar, em alguma medida, um contraponto aos demais governos liberal-
conservadores da América do Sul.
Os novos governos sul-americanos de matriz liberal-conservadora buscaram refrear as
agendas políticas relacionadas ao Mercosul social e participativo promovidas pelos governos
antecessores e, por outro lado, procuraram dar maior robusteza ao viés econômico-comercial
da integração regional (SANAHUJA, 2019). Nessa direção, o consenso existente entre os
governos de Macri e Temer promoveu uma nova orientação na condução do bloco, pautando a
necessidade de uma convergência com a Aliança do Pacífico, novo impulso às negociações de
7
G1. Declarações de Paulo Guedes sobre Mercosul surpreendem membros do bloco. Disponível em:
https://g1.globo.com/economia/noticia/2018/10/30/declaracoes-de-paulo-guedes-sobre-mercosul-surpreendem-
membros-do-bloco.ghtml
8
Estado de São Paulo. Paulo Guedes anuncia prioridades econômicas do governo Bolsonaro. Disponível em:
https://www.youtube.com/watch?v=a5p8BUHKbu8
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livre-comércio com a União Europeia e às propostas de flexibilização do Mercosul
(CAETANO; LÓPEZ BURIAN; LUJÁN, 2019)
As medidas de flexibilização do bloco são defendidas pelo Uruguai desde 2006, não
obstante, com a ascensão de governos de direita na América do Sul agregaram-se maiores
apoios em torno dessas propostas
9
. Em geral as propostas de flexibilização visam a redução da
tarifa externa comum e a revogação da regra existente no ordenamento jurídico comunitário
que impede os países membros estabelecerem estratégias individuais de liberalização
comercial, como a celebração de tratados de livre comércio bilaterais ou multilaterais com
países terceiros (SANAHUJA, 2019).
Como parte da estratégia das novas direitas de explorar com maior intensidade a
vocação livre-cambista do Mercosul e, adicionalmente, promover o isolamento da República
Bolivariana da Venezuela na América do Sul, os chanceleres dos quatros países fundadores
tomaram a decisão unânime de suspender por tempo indeterminado a Venezuela do bloco sob
a alegação de violação da cláusula democrática preconizada no Protocolo de Ushuaia. Assim,
em 01 de abril de 2017, foi firmada a declaração dos Estados partes sobre a Venezuela e em
agosto do mesmo ano operou-se a suspensão venezuelana do Mercosul sob o argumento de que
o governo do país teria provocado uma ruptura da ordem democrática, marcada por violações
de direitos humanos e desrespeito ao Estado de Direito.
A suspensão venezuelana integrou os esforços de desestabilização da revolução
bolivariana após o falecimento de Hugo Chávez. Em 2017 foi criado o Grupo de Lima com o
objetivo de formar um consenso liberal-conservador no continente americano em torno da crise
venezuelana com o objetivo de deslegitimar o governo de Nicolás Maduro, e posteriormente,
reconhecer como presidente venezuelano o autodeclarado Juan Guaidó (SANAHUJA, 2019).
Por meio da Declaração de Lima de 08 de agosto de 2017, firmada por doze países americanos
(entre os quais Argentina, Brasil e Paraguai), condenou-se o governo venezuelano de romper
com a ordem constitucional democrática do país, expressando apoio do Grupo de Lima a
decisão de suspensão da Venezuela no Mercosul
10
.
9
Uruguai. Reunión entre presidentes de Uruguay, Lacalle Pou, y de Paraguay, Abdo Benítez. Disponível em:
https://www.gub.uy/presidencia/comunicacion/audios/completos/reunion-entre-presidentes-uruguay-lacalle-pou-
paraguay-abdo-benitez
10
Disponível em: https://www.gov.br/mre/pt-br/canais_atendimento/imprensa/notas-a-imprensa/declaracao-de-
lima#esp
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Considerações finais
Este estudo parte da hipótese de que a integração latino-americana está em constante
disputa entre diferentes projetos. Por um lado, as elites liberais e conservadoras buscam impor
um modelo de integração subordinado aos interesses do capital financeiro, das empresas
transnacionais e dos Estados capitalistas centrais, que se identifica com o regionalismo aberto.
Por outro lado, organizações sociais e forças políticas progressistas apresentam propostas
alternativas de regionalismo, que transcendem os projetos regionais essencialmente comerciais,
buscando se distanciarem do modelo de desenvolvimento regional centrado em políticas
neoliberais, em favor de uma pluralidade de eixos da integração e na salvaguarda das soberanias
nacionais.
O Mercosul durante seus trinta anos de existência sofreu diferentes reorientações a
depender da convergência política que se formava na região, ora com governos de orientação
neoliberal e adeptos do regionalismo aberto, ora com governos progressistas impulsionadores
de uma agenda revisionista para a integração regional centrada na multidimensionalidade do
processo de integração.
A integração bilateral entre Brasil-Argentina desenvolvida a partir de 1985, enquanto
experiência prévia fundamental para a criação do Mercosul, possuía aspecto pendular, oscilando
entre os modelos de regionalismo desenvolvimentista e regionalismo aberto. Na sua primeira
década, o bloco adotou um modelo de integração essencialmente comercial, centrado nos
preceitos do regionalismo aberto e na convergência de governos neoliberais. Frações das elites
nacionais, como o setor industrial brasileiro e agropastoril argentino, defendiam a necessidade
de uma integração regional de caráter comercial, assentada no mito dos benefícios da
globalização econômica. Como parte do programa de reformas estruturais e abertura comercial,
as elites econômicas e seus representantes aceleraram o processo de modernização das
economias periféricas de seus respectivos países por meio da integração mercosulina.
Nos primeiros anos do XXI, durante o ciclo de governos progressistas na América do
Sul, o processo de integração incorporou novas agendas regionais, transcendendo sua vocação
comercial sem, contudo, abandoná-la. O Mercosul expressou adoção de políticas de caráter pós-
liberal que conduziram a um regionalismo reformista sob liderança brasileira, em que se buscou
transcender a agenda comercial da integração, implementando novas pautas relacionadas a
temáticas políticas, sociais e culturais, sem, contudo, propor uma ruptura com os preceitos
econômicos do regionalismo aberto. Com a derrocada eleitoral ou por meio de golpes dos
governos progressistas sul-americano houve o retorno ao regionalismo aberto com o Consenso
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Temer-Macri e Bolsonaro com o esvaziamento institucional em matéria de dimensão social, a
desaceleração do processo de integração e a preponderância de temas comerciais.
Com a vitória eleitoral de Luiz Inácio Lula da Silva na eleição presidencial brasileira de
outubro de 2022 há a expectativa de fomento ao Mercosul e aos demais processos de integração
da América Latina os quais contam com a participação do Brasil, uma vez que umas das
prioridades da política externa do novo governo é o diálogo internacional com as nações latino-
americanas e do Sul Global em geral, como os países africanos. Assim, o Mercosul e outros
processos latino-americanos de integração poderão sofrer rearranjos na hipótese de
conformação de um novo consenso progressista na segunda década do século XXI.
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CRediT Author Statement
Reconhecimentos: Não aplicável.
Financiamento: Este estudo contou com apoio e financiamento da Coordenação de
Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES)
Conflitos de interesse: Não há conflito de interesses.
Aprovação ética: Sim, o trabalho foi desenvolvido dentro dos ditames da ética acadêmica.
Disponibilidade de dados e material: Sim, documentos e materiais bibliográficos
disponíveis para acesso.
Contribuições dos autores: Os autores contribuíram para a concepção e desenho do
estudo; revisão de literatura; análise e interpretação de dados; elaboração da redação do
manuscrito; revisão intelectual do manuscrito; revisão final da versão submetida à revista.
Processamento e editoração: Editora Ibero-Americana de Educação.
Revisão, formatação, normalização e tradução.
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LATIN AMERICAN INTEGRATION IN DISPUTE? MERCOSUR, THREE
DECADES BETWEEN REGIONALISMS
INTEGRAÇÃO LATINO-AMERICANA EM DISPUTA? MERCOSUL, TRÊS DÉCADAS
ENTRE REGIONALISMOS
¿INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA EN DISPUTA? MERCOSUR, TRES DÉCADAS
ENTRE REGIONALISMOS
Gabriel Dib Daud de VUONO1
e-mail: gabriel.devuono@usp.br
Wagner Tadeu IGLECIAS2
e-mail: wi6@usp.br
How to reference this article:
VUONO, G. D. D.; IGLECIAS, W. T. Latin American integration
in dispute? Mercosur, three decades between regionalisms. Teoria
& Pesquisa: Revista de Ciência Política, São Carlos, v. 32, n. esp.
3, e023031, 2023. e-ISSN: 2236-0107. DOI:
https://doi.org/10.14244/tp.v32iesp.3.1028
| Submitted: 31/03/2023
| Required revisions: 26/06/2023
| Approved: 11/10/2023
| Published: 20/12/2023
Editors:
Profa. Dra. Simone Diniz
Prof. Dr. Eduardo de Lima Caldas
Profa. Dra. Mércia Kaline Freitas Alves
Dr. Vinícius Silva Alves
Deputy Executive Editor:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
1
University of São Paulo (USP), São Paulo – SP – Brazil. PhD student in Latin American Integration (PROLAM-
USP).
2
University of São Paulo (USP), São Paulo – SP – Brazil. PhD in Sociology from the Faculty of Philosophy,
Letters and Human Sciences (FFLCH-USP). Professor at the School of Arts, Sciences and Humanities (EACH-
USP) and the Postgraduate Program in Latin American Integration (PROLAM-USP).
Latin American integration in dispute? Mercosur, three decades between regionalisms
Teoria & Pesquisa: Revista de Ciência Política, São Carlos, v. 32, n. esp. 3, e023031, 2023. e-ISSN: 2236-0107
DOI: https://doi.org/10.14244/tp.v32iesp.3.1028 2
ABSTRACT: This paper discusses the integration models that have historically been object of
dispute in Latin America, examining how these political tensions have had repercussions on the
trajectory of three decades of Mercosur integration. Thus, the goal was to realize a
systematization of Latin American integration tendencies based on the comprehension of
developmental, open, post-liberal and post-hegemonic regionalisms, and based on this
understanding, this paper analyses the dynamics of Mercosur integration under the regional
consensus that formed around the different tendencies of Latin American regionalism. The
methodology employed proposes an interdisciplinary study in the field of human and social
sciences, with a qualitative approach, which was carried out through the procedures of
bibliographical review and documental research. The results obtained point out that Mercosur
is in constant dispute between different projects, on the one hand based on neoliberal ideas,
focused on open regionalism and on a liberalizing economic-commercial dynamic, on the other
hand reformist that propose a multidimensional perspective to the integration process, which
incorporate new agendas to the bloc, such as social and participatory, without, however,
promoting a break with its liberalizing economic vocation.
KEYWORDS: Integration of Latin America. Latin American regionalism. Mercosur.
RESUMO: O presente artigo discute os modelos de integração que têm sido historicamente
objeto de disputa na América Latina, abordando-se de que maneira essas tensões políticas
repercutem na trajetória de três décadas de integração do Mercosul. Assim, objetivou-se
realizar uma sistematização das concepções de integração latino-americana a partir da
compreensão dos regionalismos desenvolvimentista, aberto, pós-liberal e pós-hegemônico, e a
partir desse entendimento, buscou-se analisar a dinâmica da integração do Mercosul sob os
consensos regionais que se formaram em torno das distintas tendências do regionalismo latino-
americano. A metodologia empregada propõe um estudo interdisciplinar no campo das ciências
humanas e sociais, de abordagem qualitativa, o qual realizou-se mediante os procedimentos de
revisão bibliográfica e pesquisa documental. Os resultados obtidos apontam que o Mercosul
está em constante disputa entre diferentes projetos, ora baseados em preceitos neoliberais,
voltados ao regionalismo aberto e centrados em uma dinâmica econômica-comercial
liberalizante, ora reformistas que propõem uma perspectiva multidimensional ao processo de
integração, que incorporam novas agendas ao bloco, como a social e participativa, sem,
contudo, promover uma ruptura de sua vocação econômica liberalizante.
PALAVRAS-CHAVE: Integração da América Latina. Regionalismo latino-americano.
Mercosul.
Gabriel Dib Daud de VUONO and Wagner Tadeu IGLECIAS
Teoria & Pesquisa: Revista de Ciência Política, São Carlos, v. 32, n. esp. 3, e023031, 2023. e-ISSN: 2236-0107
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RESUMEN: Este artículo analiza los modelos de integración que históricamente han sido
objeto de disputa en América Latina, abordando cómo estas tensiones políticas han repercutido
en la trayectoria de tres décadas de integración del Mercosur. Así, el objetivo fue realizar una
sistematización de los conceptos de integración latinoamericana desde la comprensión de los
regionalismos desarrollista, abierto, posliberal y poshegemónico, y desde esa comprensión se
buscó analizar la dinámica de la integración del Mercosur bajo el consenso regional que se
formó en torno a las distintas tendencias del regionalismo latinoamericano. La metodología
empleada propone un estudio interdisciplinario en el campo de las ciencias humanas y sociales,
con enfoque cualitativo, que se llevó a cabo a través de los procedimientos de revisión
bibliográfica e investigación documental. Los resultados obtenidos señalan que el Mercosur se
encuentra en constante disputa entre diferentes proyectos, a veces basados en preceptos
neoliberales, enfocados en el regionalismo abierto y centrados en una dinámica económico-
comercial liberalizadora, a veces reformista que proponen una perspectiva multidimensional
al proceso de integración, que incorporan nuevas agendas al bloque, como la social y la
participativa, sin, sin embargo, promover una ruptura con su vocación económica
liberalizadora.
PALABRAS CLAVE: Integración latinoamericana. Regionalismo latinoamericano.
Mercosur.
Introduction
Latin American integration is a constantly disputed project that stems, on the one hand,
from the defense of the interests of fractions of the Latin American bourgeoisie, the agrarian
elites and the large industrial business community, and on the other hand, from popular sectors,
left-wing political forces, trade unions and social movements. In this controversy, different
political and economic orientations influence the design of the region's integration, its
institutional architecture, principles, strategies and objectives.
Mercosur, as the result of a process of regional integration initially undertaken by four
South American countries (Argentina, Brazil, Paraguay and Uruguay), is no exception to the
trends and conflicts concerning the direction of integration in Latin America, or even in parts
of the subcontinent, as has been the case in South America over more than three decades of
regional cooperation. In order to understand the main political ideas that have influenced the
Mercosur integration process, it is necessary to present a theoretical debate on the main ideas
of Latin American regionalism from the second half of the 20th century to the present day,
highlighting the understanding of developmental, open, post-liberal and post-hegemonic
regionalisms, which is what this article sets out to do.
Latin American integration in dispute? Mercosur, three decades between regionalisms
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Based on an understanding of the trends in contemporary Latin American regionalism,
we will analyze the tensions present in Mercosur, from its beginnings in the mid-1980s, through
its creation on the threshold of the 1990s, as well as the bloc's advances and setbacks over the
three decades of its existence. The aim is to present a critical assessment of the Mercosur
integration process, analyzing the neoliberal foundations of its formation, the transformations
driven by progressive South American governments and the implications of the new right-wing
political scenario on the continent.
Mercosur is a process in dispute between different projects: dependent integration,
linked to the precepts of the Washington Consensus and open regionalism, and reformist
integration, which is guided by the precepts of post-liberal regionalism, presenting
multidimensional integration proposals, commitments to democratizing the bloc and improving
social conditions in the region. In the history of Mercosur, this dispute has become apparent at
different times, either through proposals that advocate reducing the bloc to a platform for
promoting trade or a market for the circulation of production factors, or through those that aim
to broaden the core of the integration process, adding new dimensions by promoting political,
social, cultural and participatory agendas.
The conflict within Mercosur is related to the correlation of forces at national level, in
each of the member countries, which occupy the presidency of the republic and the main spaces
of institutional power and are able to decisively influence the conduct of the regional integration
process, guiding it according to their foreign policy for the region. Mercosur has thus been
influenced by different strands of Latin American regionalism during its history, depending on
the political-ideological consensus that has been formed in the region.
Latin American crossroads between regionalisms
Conceived by the Economic Commission for Latin America and the Caribbean
(ECLAC) between 1950 and 1970, developmental regionalism was characterized as a proposal
for regional integration centred on encouraging industrialization through import substitution,
with the aim of diversifying and seeking productive complementarity between the region's
economies (FURTADO, 1970; PREBISCH, 2000). In Latin America, one of the main centers
for formulating proposals on development and regional integration was ECLAC, a regional
commission linked to the United Nations, based in Santiago de Chile, which was created in
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1948 with the aim of establishing strategies to foster development in the region
3
. ECLAC was
home to numerous Latin American economists who influenced the formulation of the
institution's theses on Latin American development, including the Argentine Raúl Prebisch, its
first director, and the Brazilian Celso Furtado.
Based on the analysis of unequal development between central and peripheral countries,
the organization presented alternatives to the free trade that had been in force in Latin America
since the processes of Independence a century and a half earlier, in line with the historical
moment after the 1929 Crisis, marked by the resumption of the role of the state in economic
development in the central countries and the adoption, since the 1930s and 1940s, of the
national-developmentalist model in Latin America (BIELSCHOWSKY, 2000).
From the outset, ECLAC criticized economist David Ricardo's Theory of Comparative
Advantage with the aim of reducing the region's degree of economic dependence on rich
countries by increasing industrialization through import substitution. Cepal's ideas on
development are essentially related to proposals for the competitive international insertion of
Latin American economies in international trade, the valorization of increased productivity and
employment, and economic growth linked to social justice (BETETA; MORENO-BRID, 2012).
The theory of the deterioration of the terms of trade developed by Prebisch points out
that the definition of economic development strategies linked to the export of primary resources
and raw materials of mineral, animal or vegetable origin is susceptible to an increasing loss of
value compared to the technological and industrial products produced and marketed by the
central capitalist economies. In the process of deteriorating terms of trade, Latin American
economies lose international competitiveness and strengthen ties of economic dependence on
the central capitalist economies.
In this sense, the concept of center-periphery is fundamental to the organization's
economic thinking, which considers the deterioration of the terms of trade between the capitalist
center, densely industrialized and a supplier of secondary goods, and the global periphery,
reserved for the production of primary-export goods and wealth and a consumer market for
industrialized goods and services of a high technological standard. Under Prebisch's leadership,
the document entitled Latin American Common Market proposed the creation of a common
market for the region with the aim of intensifying intra-regional trade and contributing to Latin
3
The regional integration project is older than the creation of ECLAC and dates back to the beginning of the 19th
century, having faced resistance from Latin American oligarchies, who opposed Latin American unity because of
the defense of local interests (IANNI, 1993).
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America's industrialization process, proposing a state stance of greater intervention in Latin
American economies (ECLAC, 1959).
For José Maurício Domingues (2007), in his work Aproximações à América Latina:
desafios contemporâneos (Approaches to Latin America: contemporary challenges), the
problem of development and underdevelopment (eradication of poverty and social inequalities
in a peripheral capitalist society) emerged in the 1960s and 1970s from the reflections and
proposals of ECLAC economists, especially Furtado. Reducing poverty, social and regional
inequalities, and encouraging public policies aimed at the development and industrialization of
peripheral economies are theoretical and practical contributions from ECLAC and Furtado's
thinking, which are related to proposals for Latin American development and which reject the
centrality of the production and export of commodities as a development strategy.
In his work Formação Econômica da América Latina (Economic Formation of Latin
America), Celso Furtado (1970) establishes a relationship between development and regional
integration, stating that an industrial policy combined with incentives for the productive
complementarity typical of developmental regional integration processes are essential
instruments for overcoming Latin America's condition of underdevelopment. Many ECLAC
economists from the 1950s to the 1970s, including Furtado, saw regional integration as an
instrument for the industrial development of Latin American countries as peripheral economies
in the context of global capitalism. According to the author, import substitution industrialization
would reduce inequalities in economic and commercial relations between the center and the
periphery, and would also enable Latin American economies to free themselves from the
process of deteriorating terms of trade.
Furtado (1970) believes that overcoming underdevelopment implies overcoming the
isolation of Latin American economies and states through regional integration. However, he
states that integration schemes based solely on commercial liberalization processes, such as free
trade zones and customs unions, can contribute little to the development of the associated states,
except in cases of integration between states with low industrialization and an approximate
degree of development. The author affirms that regional integration should not be understood
only as a development policy, but also as a political plan to promote a regional project capable
of promoting political and social transformations in Latin American societies.
Developmental regionalism remained the main theoretical current guiding regional
integration processes between the 1950s and 1980s in Latin America. However, towards the
end of the 1980s, and more decisively throughout the 1990s, open regionalism (also known as
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"new regionalism") gained ground in the debates on Latin American integration, representing a
turning point in the tradition of ECLAC thinking.
Open regionalism was developed within the framework of the ECLAC discussions,
which abandoned the developmentalist theses in order to propose Latin America's international
insertion into the world market through trade liberalization and economic openness at regional
level. Open regionalism was conceived in opposition to developmentalism, rejecting the policy
of industrialization through import substitution and protection of Latin American producers,
such as the most incipient or least competitive industrial sectors at international level, and
proposing a model of regional integration based on the neoliberal theses that became hegemonic
at the end of the 1980s and the beginning of the following decade.
4
.
In a report entitled El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe: la
integración económica al servicio de la transformación productiva con equidad (Open
regionalism in Latin America and the Caribbean: economic integration at the service of
productive transformation with equity), ECLAC presents the proposal for a new Latin American
regionalism. The proposals contained in the document published in 1994 represent a substantive
change in ECLAC's thinking on development and regional integration and confront the main
theses elaborated by the organization since its formation. In this context, ECLAC (1994)
presented recommendations aimed at stimulating trade liberalization in Latin America as a
desirable policy in the face of the Latin American crisis of the 1980s, aimed at containing
hyperinflation and the internal and external indebtedness of Latin American economies
(OLIVEIRA, 2014). It also stated that open regionalism would be able to encourage industrial
specialization and the entry of foreign investment into the region, which should boost economic
growth with equity (ECLAC, 1994).
According to ECLAC's new guidelines (1994), Latin America should orient its
production of goods and services towards supplying the international market, stimulating
exports and increasing its participation in international trade. To this end, it was proposed to
eliminate trade barriers by signing international treaties aimed at forming free trade zones
(FTAs) and customs unions with the aim of establishing areas of trade preference at regional
level. Free trade areas (FTAs) are set up by eliminating import tariffs and various taxes (known
as "tariff barriers") and by removing administrative measures applicable to international trade,
4
Neoliberalism is based on political and economic ideas centered on free enterprise, the right to property and the
encouragement of entrepreneurial freedoms and capacities, framing society in the domain of the market, based on
the understanding that the greater these freedoms, the greater the social well-being (HARVEY, 2008).
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such as licensing and technical and phytosanitary import requirements (known as "non-tariff
barriers") (BALASSA, 1964; CASELLA, 1996). In the case of customs unions, they are formed
by adding a common external tariff to a free trade area in relation to imports from third countries
(BALASSA, 1964; CASELLA, 1996).
The new international order that emerged with the end of the Cold War, from the end of
the USSR and real socialism, the crisis of European social democracy, the technological
revolution and the growing financialization of the world economy, was characterized by the
offensive of neoliberal globalization and the intensification of regionalization processes. In this
scenario, José Antonio Sanahuja (2009) states that open regionalism is understood as a stage in
the insertion of Latin American countries into the global economy, and Flávia Guerra Cavalcanti
(2019) considers open regionalism to be a kind of free trade laboratory on a smaller scale, with
the aim of inserting Latin American economies into world free trade after perfecting trade
liberalization at regional level. ECLAC itself (1994, p. 11, our translation) states that, based on
the propositions of open regionalism, "integration processes would be the future foundations of
an international economy free of protectionism and barriers to the exchange of goods and
services". In this way, ECLAC understands open regionalism as a stage in the process of
economic liberalization and a preparatory phase for Latin American integration into the global
economy. Thus, the ultimate aim of open regionalism is to deepen the incorporation of Latin
American economies into world capitalism, marked by the neoliberal accumulation regime.
Sanahuja (2009) highlights the "paradox" of open regionalism, since the model
proposed by ECLAC claims to give the state the capacity to regulate international economic
phenomena, but the adoption of the open regionalism agenda has the opposite effect, i.e. it
causes economic deregulation and the internal deepening of the effects of globalization.
Therefore, open regionalism operates as an instrument in favor of neoliberal structural
adjustments implemented at national level. In the same vein, the Inter-American Development
Bank (IDB) understands regional integration as part of the process of structural reforms
implemented in the light of the Washington Consensus, stating that open regionalism is essential
to the process of neoliberal reforms, the strategy of economic openness, state subsidiarity and
the primacy of private initiative over the economic domain (BID, 2003; DEVLIN;
ESTEVADEORDAL, 2001).
The BID (2003, p. 4, our translation) understands open regionalism as an instrument of
the neoliberal international strategy established with the aim of promoting "a total structural
change of policy in Latin America, with a view to creating more open economies",
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characterizing it as a complementary policy to the liberalization initiatives undertaken on a
national and multilateral scale. Therefore, regional integration circumscribed within the field of
open regionalism works as a mechanism to benefit public policies guided by neoliberal reason.
In this way, it helps to perpetuate Latin America in the international division of labor as an
exporter of primary goods from the exploitation of natural resources, mineral extraction,
agricultural cultivation and livestock production (MERINO, 2017).
In the text "El MERCOSUR en tiempos de retorno neoliberal" (MERCOSUR in times
of neoliberal return), Gabriel Merino (2018) identifies open regionalism as a form of dependent
regionalism that makes Latin American development impossible, since it favors the
maintenance of the structural elements that constitute Latin America's peripheral condition in
the capitalist system. From this perspective, open regionalism translates into a project to deepen
Latin American dependence, aimed at encouraging free trade and Latin American integration
into global value chains, promoting a subordinate international insertion of the region into the
interests of international capital and a geopolitical alignment with Western powers, especially
the United States of America (MERINO, 2017).
The neoliberal integration model was a regional consensus that guided the foreign policy
of most countries in the region in the 1990s, when Mercosur was formed. The phenomenon of
Latin American regionalization was relatively homogeneous in the period, as it centered on the
paradigm of open regionalism, because the process of re-democratization and the ideological
convergence of the civilian governments elected in Latin America in the late 1980s and early
1990s created the conditions for a new cycle of regional integration (BRICEÑO-RUIZ, 2013;
OLIVEIRA, 2014).
Understanding contemporary Latin American regionalism must consider national
political dynamics, which together have a decisive influence on the process of regional
integration. The political processes in Latin America in the early years of the 21st century, with
the rise to power of different left-wing and center-left currents, have had repercussions on a
regional scale, stimulating theoretical conceptions and political practices that are alternatives to
open regionalism. In this context, post-liberal and post-hegemonic regionalism were
formulated, alternative regionalisms resulting from the action and articulation of progressive
governments, political forces and social actors in Latin America in the early 2000s.
In line with the new internal and regional political dynamics established in the period,
post-liberal and post-hegemonic regionalisms are critical of open regionalism and are proposed
as alternatives to the neoliberal model of integration. The inability of the neoliberal model to
Latin American integration in dispute? Mercosur, three decades between regionalisms
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solve the economic and social crises of the 1980s and 1990s, coupled with the discrediting of
liberal democracy and traditional political parties, contributed to the rise of left-wing and
center-left governments in Latin America at the beginning of the 21st century (HARNECKER,
2018). In this regional political scenario of the advance of progressive forces, political agendas
were implemented aimed at increasing the degree of national sovereignty, reducing social
inequalities, deepening democracy and developing regional integration initiatives
(HARNECKER, 2018).
The rise of progressive governments in the first decade of this century is the result of a
change in the correlation of forces in Latin America, which imposed certain obstacles to US
influence and produced a turning point in Latin American regionalism. The formation of the
Buenos Aires Consensus of 2003, established between Brazilian President Luiz Inácio Lula da
Silva and Argentina's Néstor Kirchner, the collapse of the Free Trade Area of the Americas
(FTAA) project at the Mar del Plata Summit in 2005, the creation of regional political spaces
without the presence of the US, such as the Bolivarian Alternative for America (ALBA) in 2004,
the Union of South American Nations in 2008 and the Community of Latin American and
Caribbean States (CELAC) in 2011, profoundly marked Latin American integration in the
period (BRICEÑO-RUIZ, 2013).
Post-liberal regionalism proposes valuing the social, cultural and participatory
dimensions in the process of regional integration, with the intention of breaking away from the
monopoly of commercial and economic agendas characteristic of experiences linked to open
regionalism (SANAHUJA, 2009). The new conceptions of regionalism that emerged in Latin
America in the early years of the 21st century criticized, to varying degrees, the precepts
established by the Washington Consensus and, in turn, the limits established by open
regionalism, seeking to reverse the social consequences of the neoliberal policies implemented
in the 1990s (SERBIN, 2013).
Regional integration processes guided by the concept of post-liberal regionalism seek
to reverse the neoliberal trend that established the rule of state subsidiarity in economic and
social organization, proposing the empowerment of state actors in relation to market forces and
private agents at regional level (SERBIN, 2012). Post-liberal regionalism's critical perspective
on the globalization process proposes repositioning the state and directing national and regional
public policies towards issues concerning Latin American development, such as reducing
poverty and social inequalities (SANAHUJA, 2009).
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In the post-liberal perspective, regional integration is conceived as an instrument for
development and understood as a process of reinvigorating the state in the face of globalization
and the social maladjustments produced by the neoliberal program. While open regionalism
seeks to exclusively serve the interests of financial capital, transnational companies and agro-
export sectors, post-liberal regionalism is committed to implementing regional policies aimed
at promoting the reduction of inequalities and greater social welfare (LOCKHART, 2013). In
this context, the post-liberal conception proposes increasing the organizational complexity of
integration processes and creating new institutions, deepening cooperation in non-commercial
matters, coordinating policies in different strategic areas for the region, such as infrastructure
and energy security, and encouraging South-South cooperation as part of Latin America's
international projection strategy (SANAHUJA, 2009).
Alternative regionalisms stand out for their promotion of a peace and security agenda
for the region through the articulation of a defense policy, especially aimed at containing US
interventionism in Latin America. Therefore, US foreign policy is a reference element for
integration processes oriented within the framework of these regionalisms, centered on the
defense of national sovereignty and resistance to US supremacy on the continent (SERBIN,
2012). According to Cavalcanti (2019), post-hegemonic regionalism proposes a sovereign
foreign policy in relation to the US, seeking to break with automatic alignment with the
hemispheric power through a non-subservient or subaltern regionalism critical of neoliberalism.
The post-hegemonic matrix presents anti-imperialist characteristics in a scenario of
recent transformations in the world economy and geopolitics, which coincide with the arrival
of progressive forces to power in Latin America and point to the constitution of a multipolar
international order, with the rise of China, the revitalization of Russian power, the economic
growth of India and the ascendancy of medium-sized players in the global debate, such as
Turkey, Indonesia, Iran, South Korea, Mexico pressuring the former G-7 (USA, Japan,
Germany, United Kingdom, France, Italy and Canada).
Mercosur's background: developmentalism and Argentine-Brazilian cooperation
In the first half of the 1980s, the international context was marked by the adoption of
fiscal austerity measures by Latin American countries, the growing deterioration of global terms
of trade and protectionism in commercial relations. During this period, Argentina and Brazil
were heavily in debt, their economies were suffering from the rise of the dollar and the
Latin American integration in dispute? Mercosur, three decades between regionalisms
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devaluation of national currencies in a global context of economic recession, which led to an
increase in the number of unemployed workers and the growth of poverty.
The rise in US interest rates drained dollars from all over the world to the US and made
the loan contracts taken out by Latin American countries in the 1970s practically unpayable.
The value of the dollar increased because US currency flowed into the US financial market,
making it more expensive and rarer in Latin America. This led to the foreign debt crisis that
bankrupted Mexico, Brazil, Argentina, Chile and Venezuela, among others, in the early 1980s
(BOUZAS, 1985).
The difficulty of formulating effective solutions to the serious economic and social crisis
they were experiencing can be understood as one of the reasons why the two countries
intensified their bilateral relations with the aim of establishing an economic cooperation
program (MARIANO, 2015). It should also be noted that Argentina was in a situation of
economic stagnation and international isolation due to the Falklands War, which caused friction
in the Platine country's diplomatic relations with the European Community and the USA. Thus,
in view of the friction in relations with the central powers, and considering that Argentina was
no longer in a political, economic or military position to compete for the leading role in South
America, there was no alternative, within the framework of capitalist development, but to
reorient its foreign policy and join Brazil in a regional articulation (BANDEIRA, 1995).
Furthermore, the reasons that stimulated the integration process also had extra-economic
foundations. The synchronicity of the re-democratizations carried out in the South American
countries during the 1980s also stimulated cooperation and led to the formation of different
forums for political consultation in the region (BIZZOZZERO, 2010). Argentina and Brazil
were undergoing a democratic transition, with Presidents Raúl Alfonsín and José Sarney
forming the first post-dictatorship civilian governments, but the risks of restoring the military
regime were real, especially in Argentina. Thus, the aim of preventing setbacks and solidifying
the newly established liberal democracies in the Southern Cone was added to the economic
reasons motivating closer bilateral relations between the two countries (BUENO;
RAMANZINI JÚNIOR; VIGEVANI, 2014).
In this context, in 1985, the presidents of Argentina and Brazil launched a bilateral
integration process by signing the Iguazu Declaration. This project represented a sharp turning
point in the relationship between the two South American countries, which had previously been
marked by disputes and mistrust. The Argentine-Brazilian initiative put an end to the conflictual
relations and the dispute over South American leadership, while guaranteeing the possibility of
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expanding the influence of both countries in the subcontinent. The Declaration of Iguazú
allowed for closer bilateral cooperation ties in the pursuit and defense of common interests in
international forums and the promotion of projects in economic, scientific and technological
cooperation within the framework of an integration process that would foster the deepening of
bilateral trade relations and the complementarity of industrial economic sectors (CANDEAS,
2010).
The initiative promoted by the Sarney and Alfonsín governments was based on a
cooperation program that sought to resume economic growth through the adoption of
developmentalist policies aimed at expanding the domestic market and stimulating
complementarity between the productive sectors of Argentina and Brazil (MARIANO, 2015).
Both countries pursued economic integration from a developmentalist perspective of
regionalism aimed at industrial strengthening and the synergy of their economies. However,
there are nuanced positions in this regard, such as Damián Paikin's (2019) assertion that the
bilateral integration agreements between Argentina and Brazil in the 1980s oscillated between
adopting an integration model aimed at industrialization through import substitution and open
regionalism, the latter which would come to prevail as the hegemonic model in the following
decade.
On 29 July 1986, the Economic Integration and Cooperation Program (Programa de
Integração e Cooperação Econômica - PICE) was created, which instituted protocols aimed at
integrating Argentine and Brazilian productive sectors, establishing a gradual and progressive
integration program. The PICE made it possible for bilateral agreements to be signed on various
issues on the common agenda between Argentina and Brazil, with a view to integration along
the lines of developmental regionalism, which included, in addition to trade issues, additional
agreements and protocols on the creation of binational companies, energy cooperation,
agreements on productive and industrial synergy, transport and communications, as well as the
project to create a common currency. The aim of the PICE was to create a commercial chain
involving Argentina and Brazil, in which both could exploit their comparative advantages in
order to increase the competitiveness of different sectors of the economy. The PICE also
allowed for the direct participation of business groups interested in the economic and
commercial results they could achieve by advancing the Argentine-Brazilian bilateral agenda.
In 1988, Argentina and Brazil signed the Treaty on Integration, Cooperation and
Development with the aim of creating an integrated economic area between the two countries
by removing customs tariffs and non-tariff barriers to free trade in order to promote the
Latin American integration in dispute? Mercosur, three decades between regionalisms
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harmonization of customs, trade, agricultural, industrial, transport, communications, scientific
and technological policies, and the coordination of monetary, fiscal, exchange and capital
policies.
The development of the Argentine-Brazilian cooperation process led to the need to
reformulate the foreign policies of the other South American countries, especially those located
in the south of the subcontinent, which had closer economic and commercial ties with the two
founders of the bloc. Thus, faced with the risk of isolation in the face of the integration process
undertaken by Argentina and Brazil, the initiative aroused interest in other South American
countries such as Uruguay and Paraguay (post-Stersnerism), which later joined the process
(CAETANO, 2011).
During the Uruguayan government presided over by Julio María Sanguinetti (1985-
1990), who was in charge of making the transition from dictatorship to democracy in that
country, there was a change in the way foreign relations were conducted, abandoning the
international isolation promoted by the Uruguayan military dictatorship and leading a process
of international reinsertion of the country (FERRO, 2006). As a result of the new regional reality
that was emerging, Uruguay and Paraguay redefined their respective foreign policies in order
to converge with the regional process driven by Argentina and Brazil, which led to the creation
of Mercosur in the early 1990s.
Open regionalism and the formation of Mercosur
In the context of the transition of the world capitalist system to a regime marked by
neoliberal hegemony, the Argentine-Brazilian integration program established by the Treaty of
Integration, Cooperation and Development was substantially reformulated by the Buenos Aires
Act signed on 7 July 1990. The document signed by presidents Fernando Collor de Mello and
Carlos Saúl Menem expressed the aim of bringing the integration process back into line with
the neoliberal ideas that were now hegemonic, promoting a change of direction in regional
integration, moving away from the developmentalist perspective led by Sarney and Alfonsín
(BANDEIRA, 1995; CAETANO, 2011).
According to Lincoln Bizzozero (2010), the convergence of the political orientation of
the presidents of the republic elected in Argentina in 1989 and in Brazil and Uruguay in 1990,
especially with regard to the role and attributions of the state, the market and the relationship
between civil society and state entities, allowed for the formation of a consensus for a turn
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towards open regionalism. The Buenos Aires Act portrayed the convergence between the
governments and signalled their adherence to neoliberal logic, under the allegation of the need
for adequate international economic insertion of both countries in a globalized world.
The presence of neoliberal theses in the drafting of the Buenos Aires Act is recurrent
when it mentions the need to modernize Latin American economies and increase the supply and
quality of goods circulating in the Brazilian and Argentine markets. Thus, the formation of a
common market was foreseen through the coordination of macroeconomic policies and the
reduction of tariffs, which should occur in a faster and more widespread manner, accelerating
the pace of trade liberalization between the countries (BANDEIRA, 1995). In this way, the
consensus established by South American governments in the early 1990s led to the formation
of Mercosur as a regional integration project based on the dictates of open regionalism,
promoting a break with the developmentalist regionalism of the previous decade.
Paraguay moved closer to the Argentine-Brazilian initiative after the end of Alfredo
Stroessner's dictatorship (1954-1989). Since the country's re-democratization, Paraguay's
foreign policy has undergone substantial transformations in order to promote its international
reinsertion, especially at regional level, seeking to overcome the diplomatic isolation produced
during the last stage of the Stroessner regime. In this process of reordering foreign policy,
Paraguay's accession to Mercosur was based on the understanding that concerted regional
action would allow greater negotiating capacity on relevant issues, which Paraguay alone would
have little ability to influence, such as those related to international trade (YEGROS; BREZZO,
2013). Thus, Paraguay's incorporation into Mercosur is a reflection of the rearrangement of its
foreign policy during the period of democratic transition.
When Paraguay entered the negotiations to form the bloc, Paraguayan diplomacy was
faced with negotiations at an advanced stage. Paraguay's weaknesses due to its position as a
mediterranean country and its lower level of relative development were not taken into account
in the negotiations. The Paraguayan government of Andrés Rodríguez Pedotti (1989-1993)
abruptly joined Mercosur without holding a public debate with the country's social
organizations about the impacts of joining an integration project based on trade liberalization
and the competitiveness of economic subjects in a context of obvious structural asymmetries
between Paraguay and the other countries (YORE; PALAU, 2001).
According to Ricardo Scavone Yegros and Liliana M. Brezzo (2013), Paraguayans
feared that they would remain isolated in the subcontinent by not joining Mercosur. Proponents
of joining the bloc claimed that given Paraguay's dependence on the other countries in the River
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Plate Basin, especially in terms of its relations with Argentina and Brazil, maintaining
Paraguay's isolation in the region would be more disadvantageous. Thus, joining Mercosur was
not seen as a choice by the favorable sectors, but rather as the only possible form of international
insertion at that time capable of overcoming Paraguay's isolationism.
From a neoliberal point of view, joining Mercosur would allow Paraguay to increase its
exports and gain access to an expanded market. However, Paraguay's precarious industry
suffered negatively from the impacts of the policy of tariff reductions resulting from the
formation of Mercosur, exposing the existing productive asymmetries between its economy and
that of the other member countries. As a result of these disparities, joining the bloc stimulated
the preservation of the commodity-based export character of the Paraguayan economy,
deepened the regional influence of Argentina and Brazil and accentuated the dependence of the
smaller economies on the larger ones (MASI; BITTENCOURT, 2002; RODRIGUEZ, 2001).
As in the other Mercosur member countries, the political scenario of re-establishing
democratic regimes and the problem of foreign debt influenced Uruguay's foreign policy, which
expanded and intensified during this period, focusing on actions in favor of an agenda of
cooperation and regional integration (PÉREZ ANTÓN, 2005). According to Lilia Ferro (2006),
many transformations took place in Uruguay's international insertion model during the
consolidation of neoliberal globalization, incorporating adherence to the precepts of open
regionalism into the list of government measures.
Uruguayan President Luis Alberto Lacalle of the National Party (1990-1995) was very
enthusiastic about his country joining Mercosur. Lacalle was the first civilian to assume the
presidency of the Uruguayan Republic after the end of the military dictatorship, and during his
term he oriented his government towards neoliberal ideas, promoting a political agenda of
structural adjustments, privatizations and economic deregulation. Under the same logic, he led
Uruguay's foreign policy towards economic openness, belatedly joining the Economic
Complementation Agreements signed between Argentina and Brazil in 1985, and then the 1991
Treaty of Asunción, which created Mercosur.
Uruguay's accession to Mercosur was perceived by the government and the country's
elites as the only possible strategy for international integration in a context marked by the end
of Cold War bipolarity and the intensification of the trade liberalization process. During this
period, Nastasia Barceló (2020) presents the perceptions that existed in Uruguayan society
regarding the country's participation in the integration process, stating that government
authorities were satisfied with the development of diplomatic negotiations, however, sectors of
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the country demanded greater speed in Uruguay's accession, as well as criticizing the peripheral
position that the country played. The Uruguayan export bourgeoisie and the liberal government
of Luis Alberto Lacalle saw Mercosur as a platform for expanding Uruguayan interests on a
global scale, preferring regional consultation and the joint defense of issues that were sensitive
to the country in the international order to isolated action (BARCELÓ, 2020).
The accession of Paraguay and Uruguay to the Argentine-Brazilian integration process
culminated in the creation of Mercosur in 1991 through the signing of the Treaty of Asunción,
which was signed with the aim of forming an integrated economic space between the four
countries, structured under the dictates of open regionalism in line with the political orientations
of the governments of the time. Mercosur emerged as a fundamentally commercial integration
process, institutionally organized in a low-complexity intergovernmental model and structured
in the light of neoliberal ideas (CAETANO, 2011). Neoliberalism became hegemonic in Latin
America during the 1990s, and the creation of Mercosur is the result of and, at the same time,
contributed to the sedimentation of the trend towards economic liberalization in the region.
Mercosur was created as an auxiliary instrument for implementing neoliberal policies,
promoting accelerated trade liberalization through the reduction and elimination of customs
tariffs and economic and social deregulation. Thus, the bloc was conceived as a sub-regional
instrument in favour of structural adjustments and reforms undertaken at national level,
accelerating trade liberalization programs (BANDEIRA, 2010; MARTIN, 2010; MARIANO,
2015; VÁZQUEZ, 2017). The aim was to intensify the pace of implementation of neoliberal
agendas and perpetuate them by advancing the Mercosur integration process and consolidating
its legal-institutional framework. In this sense, Tullo Vigevani (1996) states that the reduction
in the deadlines proposed for the creation of the free trade area and the customs union was due
to the strategy of accelerating economic liberalization undertaken by the national governments.
Luiz Moniz Bandeira (2010, p. 115, our translation) states that the creation of Mercosur
was mirrored in the "mercantilist and free-trade spirit of the time", whereby it was conceived
as a preparatory stage for the commercial liberalization of countries at world level, in line with
the economic policies developed by the Brazilian government of Fernando Collor de Mello and
his Argentine counterpart Carlos Menem. In adopting open regionalism, the strategy was to
promote the gradual opening of their economies, first at regional level and later extending the
effects of trade opening to the global sphere (BANDEIRA, 2010; PAIKIN, 2019). Mercosur
thus became the regional expression of neoliberal globalization, since its purpose was to
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promote insertion into world trade through adherence to the free market and an eminently
commercial agenda (MERINO, 2018).
Mercosur of the Buenos Aires Consensus
The presidential terms of Luiz Inácio Lula da Silva in Brazil and Néstor Kirchner in
Argentina, which began in 2003, produced transformations in the South American integration
process. The election of Néstor Kirchner to the presidency resulted in a significant change in
Argentine foreign policy, driving a break with the policy of automatic alignment with the US
and an understanding of regional integration as a potential mechanism for national development
and reducing Argentina's dependence on the hegemonic centers of global capitalism
(GRANATO; ALLENDE, 2013). Similarly, the Lula government focused on strengthening
South-South cooperation, placing South America at the center of its international agenda
(GARCIA, 2018).
The reorientation of Brazilian and Argentine foreign policy produced renewed stimulus
for South American integration during this period (PAIKIN, 2019). According to Marco Aurélio
Garcia (2018), former special adviser for international affairs to the Lula government, regional
integration was defined as the central axis of the country's international insertion. This
corroborates the understanding that priority was given to strengthening international relations
with South American countries and working in Latin American organizations during Lula da
Silva's first two presidential terms (CAVALCANTI, 2019).
The transformation in the way Mercosur is run was marked by the set of proposals for
South American development launched by Lula and Kirchner and brought together in the
Buenos Aires Consensus of 2003. The Buenos Aires Consensus is a political declaration signed
by the presidents of Brazil and Argentina in opposition to the guidelines proposed by the 1989
Washington Consensus. In a political context of the exhaustion of neoliberal policies, the
Buenos Aires Consensus was a bilateral document that established new guiding paradigms for
joint and coordinated political and economic action between Brazil and Argentina on a national,
regional and international scale. In this scenario, the progressive governments of both countries
led a paradigm shift in the integration process, adding new regional agendas to the bloc and
expanding its territorial dimension in the subcontinent by approaching the other South
American nations under the status of associated countries (CAVALCANTI, 2019; LO
BRUTTO; CRIVELLI, 2019).
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In this vein, Mariana Vázquez (2017) argues that the Argentine-Brazilian understanding
expressed in the Buenos Aires Consensus emerged as a milestone in the reconfiguration of the
integration process, in other words, a turning point in the bloc's conduct, marked by an
approximation to the assumptions of post-liberal regionalism. Thus, the deepening of the
strategic alliance between Argentina and Brazil and the extension of Mercosur to other South
American countries (as member states or associates) triggered a process of revitalization of the
bloc and implied the reformulation of South American integration through the adoption of new
regional agendas.
The Buenos Aires Consensus of 2003 expressed reformist ideas about regional
integration based on the combination of economic growth within the framework of the capitalist
system and the reduction of poverty and social and regional inequalities. In this sense, based on
the consensus established between Argentina and Brazil, bilateral cooperation and South
American integration were intensified in order to conduct it as a strategy for development and
international integration, which should combine economic growth and social justice, as
highlighted in item 16 of the Buenos Aires Consensus.
Despite the contestatory nature of the Buenos Aires Consensus, the transformations
promoted by the progressive governments were limited to a process of revision of the South
American bloc, which preserved its economic and trade guidelines, transcending them by
implementing secondary social, political and participatory agendas (BRICEÑO-RUIZ, 2013).
It should be noted that, in this new stage, there was no break with the free trade precepts of
open regionalism, and neoliberal characteristics were retained in the integration process, such
as the priority of agendas related to increasing international trade, the maintenance of
bureaucratization and low institutional complexity (MARIANO, 2015).
After the progressive turn in the politics of the South American countries,
rapprochement with Venezuela began during the presidency of Hugo Chávez. On 8 July 2004
the country became an associate member and on 18 October of the same year Economic
Complementation Agreement No. 59 was signed between Mercosur, Colombia, Ecuador and
Venezuela, which established the creation of a free trade zone between the countries. The
Protocol of Adhesion of Venezuela as a full member of the bloc was signed in 2006 and required
the unanimous approval of the parliaments of the member countries; however, the Venezuelan
incorporation was resisted, especially in the Paraguayan parliament, and remained obstructed
until 2012.
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Following the parliamentary coup on 29 June 2012 that ousted Paraguayan President
Fernando Lugo through an impeachment process, the other members suspended the country's
participation, arguing that it had violated the Ushuaia Protocol. This protocol establishes the
democratic clause in the Community's legal system, allowing the suspension and application of
sanctions to a country that suffers a breach of its democratic-constitutional order. In this context
in which Paraguay had its rights as a member state suspended, Venezuela joined Mercosur as a
full member on 31 July 2013 following approval by the parliaments of Argentina, Brazil and
Uruguay.
The consensus established between progressive South American governments led to a
broadening of Mercosur's political agendas and a multiplication of institutional bodies at
regional level, focusing on the multidimensionality of the integration process (CAVALCANTI,
2019). The new themes introduced into the bloc's sphere have incorporated and expanded the
social, cultural and participatory dimensions, transcending the commercial limits of integration.
In the wake of normative and institutional multiplication, the 2004-2006 MERCOSUR
Work Program was established, which defined a work agenda focused on Social MERCOSUR,
with the aim of broadening the participation of civil society and discussing issues of human
rights, educational and cultural integration. Also noteworthy was the proposal of an integration
agenda aimed at the physical and energy integration of the member states and the promotion of
scientific and technological cooperation.
In 2010, the Strategic Social Action Plan (PEAS) was created, defining ten lines of
action aimed at (i) eradicating poverty and reducing social inequalities, (ii) promoting human
and gender rights, ethnic and racial equality, (iii) universalizing public health, (iv)
universalization of public education and eradication of illiteracy, (v) cultural diversity, (vi)
productive inclusion, (vii) decent work and social security rights, (viii) environmental
sustainability, (ix) social dialogue and (x) regional cooperation for the implementation and
financing of social policies (MERCOSUR, 2012).
In terms of deepening the regional approach to human rights, we highlight the
establishment of the Meeting of High Authorities on Human Rights and Foreign Affairs
(RAADH) in 2004, the 2005 Declaration of Asunción of Commitment to the Promotion and
Protection of Human Rights, and the Institute for Public Policy and Human Rights (IPPDH)
created in 2009. It is also worth noting the establishment of the Citizenship Statute in 2010, the
Gender Equality Policy Guidelines in 2014 and the revision of the Socio-Labor Declaration in
2015.
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With the aim of deepening the political and social dimension, the Mercosur Parliament
(PARLASUR) was established in 2006 to replace the Joint Parliamentary Commission, and the
Mercosur Social Institute (ISM) in 2007 with the aim of offering technical collaboration and
planning in the preparation of social projects and promoting studies on social policies. In 2008,
the Commission for the Coordination of Ministers of Social Affairs (CCMASM) was created
as an auxiliary body of the Common Market Council, made up of representatives of the
Ministries of Social Development and Citizenship of the member states of the bloc, with the
task of supervising the implementation of existing social projects within the Mercosur
framework, acting jointly with the ISM.
Mercosur under the Temer-Macri and Bolsonaro Consensus
The election of Mauricio Macri to the Argentine presidency in November 2015, the
Brazilian political crisis that triggered the coup against President Dilma Roussef in December
of the same year, the ascension of Vice President Michel Temer to the presidency of the republic
in August 2016, with a sharp turn in economic policy and foreign policy that later culminated
in the electoral victory of Jair Bolsonaro in the October 2018 elections, the electoral victory of
Jair Bolsonaro in the October 2018 elections, the self-proclamation of Juan Guaidó as
Venezuelan head of state in January 2019 and the coup d'état that ousted Evo Morales from the
presidency of Bolivia in November of the same year are political processes that have taken
place within the framework of a liberal and conservative turn in South American politics in
these years and that have caused implications for the integration process.
The overthrow of progressive governments led to the deepening of the neoliberal agenda
in the region, marked by the increased encouragement of trade liberalization policies and the
signing of free trade agreements (TADDEI, 2018). The rise of the new right in South American
governments has produced substantial changes in international relations in the region, with
consequences for integration processes. The international agenda of these governments was
driven by the aim of dismantling the progressive legacy in the region and by a discourse of
confrontation with integration and cooperation experiences conceived as "ideological" or
"Bolivarian" (SANAHUJA, 2019). The supposed fight against the ideological character of
Mercosur was linked to the intensification of free trade and greater openness of the South
American economies, resulting in proposals related to the flexibilization of the bloc and
advances in talks, negotiation rounds, memoranda and trade agreements with third countries
Latin American integration in dispute? Mercosur, three decades between regionalisms
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and other regional organizations, such as the Dominican Republic, Canada, South Korea,
Singapore, the Eurasian Economic Union and the European Union (CAVALCANTI, 2019).
The liberal-conservative turn in the foreign policy of South American countries led to
setbacks and stagnation in the social and participatory agenda that had been stimulated by the
progressive governments that preceded them. The process of multiplying Mercosur bodies and
institutional spaces suffered a setback as South America's right-wing governments took office,
proposing a break with the social-liberal policies of previous governments and promoting an
agenda of reinvigorating neoliberalism and a return to the Washington Consensus.
Mauricio Macri's victory in the 2015 Argentine elections interrupted the sequence of
three presidential terms served by representatives of the Justicialist Party and accelerated the
neoliberal project in the country. During Macri's administration, the country experienced the
deepening of a long process of reprimarization of its economy, the devaluation of the national
currency, the deregulation of various sectors of the economy, the reduction of tariffs on exports,
the liberalization of the circulation of capital and the increase in the cost of fuel and public
service tariffs (TADDEI, 2018).
In terms of foreign relations, the Macri government has shown itself to be a supporter
of international cooperation projects that promote the free market, rejecting non-hegemonic
regional initiatives. In addition to the death of Hugo Chávez, Macri's presidency has had a
considerable impact on the Latin American integration process, stimulating a process of
regional fragmentation or disintegration (KLACHKO; ARKONADA, 2017). In this way, Macri
has sought to facilitate the signing of trade treaties, such as the agreement between Mercosur
and the European Union, and has endeavored to distance Argentina from regional integration
processes considered by his government to be "ideological"
5
, such as UNASUR and CELAC
(TADDEI, 2018).
Similarly to the Macri government, the Brazilian government of Michel Temer (2016-
2018) adopted a liberal orientation in the country's economic policy. In the document entitled
"Uma ponte para o futuro" (A bridge to the future) published in 2015 by the Brazilian
Democratic Movement Party (PMDB), which guided Temer's government, the political group
defended the precariousness of work through the labor reform, the intention to reduce
5
Clarín. Mauricio Macri: “Unasur es el último error” donde “prevaleció la ideología y los prejuicios. 22 de
março de 2019. Available: clarin.com/politica/mauricio-macri-unasur-ultimo-error-prevalecio-ideologia-
prejuicios_0_80rKmxSsw.html
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pensioners' rights through the pension reform and the limitation of public spending through the
Constitutional Amendment that established the "spending ceiling".
In terms of Brazilian foreign policy, José Serra, Brazil's foreign minister, defended a
new orientation that pointed to a return to the guiding principles of open regionalism, with a
special focus on increasing intra-regional and extra-bloc free trade (CAVALCANTI, 2019;
PERRONE DE MIRANDA, 2019; SANTOS; LEÃO; ROSA, 2021). During this period,
initiatives were taken to move away from the theses of post-liberal regionalism, such as the
suspension of Brazil as a member of UNASUR, Brazil's engagement in the Lima Group and
closer international relations with the Pacific Alliance and extra-regional partners (SANTOS;
LEÃO; ROSA, 2021).
In the October 2018 elections, far-right candidate Jair Bolsonaro was elected to the
presidency of Brazil, defeating Workers' Party candidate Fernando Haddad in the second round.
Economist Paulo Guedes was appointed economy minister, and at his first press conference he
stated that Mercosur would not be a priority for his administration, nor would bilateral relations
with Argentina
6
. At the same time, Guedes was in favor of making the bloc more flexible,
criticizing it for being "a prisoner of ideological alliances" since, in his view, it favored relations
with countries with "Bolivarian inclinations"
7
.
The Bolsonaro government sought greater alignment with the US, especially during
Donald Trump's presidency, on issues of global and regional interest, denounced what it called
the "globalist" plot and "cultural Marxism", distrust of multilateral organizations and disbelief
in global warming and scientific knowledge in general (HIRST; MACIEL, 2022). Brazil's
foreign policy with regard to regional integration processes is characterized by the Bolsonaro
administration's continuation of the policy inaugurated by Michel Temer, with the regional
project placing greater emphasis on the trade agenda.
In Paraguay and Uruguay, with the election of Mario Abdo Benítez in August 2018 and
Luis Lacalle Pou in March 2020 respectively, orthodox proposals linked to a return to open
regionalism in the integration process gained greater momentum, at a political juncture in which
Argentine President Alberto Fernandéz, elected in December 2019, acted as a counterpoint to
the other liberal-conservative governments in South America.
6
G1. Declarações de Paulo Guedes sobre Mercosul surpreendem membros do bloco. Available:
https://g1.globo.com/economia/noticia/2018/10/30/declaracoes-de-paulo-guedes-sobre-mercosul-surpreendem-
membros-do-bloco.ghtml
7
Estado de São Paulo. Paulo Guedes anuncia prioridades econômicas do governo Bolsonaro. Available:
https://www.youtube.com/watch?v=a5p8BUHKbu8
Latin American integration in dispute? Mercosur, three decades between regionalisms
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The new liberal-conservative South American governments sought to curb the political
agendas related to the social and participatory Mercosur promoted by the previous governments
and, on the other hand, sought to give greater strength to the economic and trade bias of regional
integration (SANAHUJA, 2019). In this direction, the consensus between the Macri and Temer
governments promoted a new direction in the bloc's conduct, guiding the need for convergence
with the Pacific Alliance, new impetus for free trade negotiations with the European Union and
proposals to make Mercosur more flexible (CAETANO; LÓPEZ BURIAN; LUJÁN, 2019).
Measures to make the bloc more flexible have been advocated by Uruguay since 2006,
but with the rise of right-wing governments in South America, there has been greater support
for these proposals
8
. In general, the flexibilization proposals aim to reduce the common external
tariff and repeal the existing rule in the Community legal order that prevents member countries
from establishing individual trade liberalization strategies, such as bilateral or multilateral free
trade agreements with third countries (SANAHUJA, 2019).
As part of the strategy of the new right to exploit Mercosur's free trade vocation more
intensely and, in addition, to promote the isolation of the Bolivarian Republic of Venezuela in
South America, the foreign ministers of the four founding countries took the unanimous
decision to suspend Venezuela from the bloc indefinitely on the grounds of violating the
democratic clause set out in the Ushuaia Protocol. Thus, on 1 April 2017, the declaration of the
Member States on Venezuela was signed and, in August of the same year, Venezuela was
suspended from Mercosur on the grounds that the country's government had caused a rupture
in the democratic order, marked by human rights violations and disrespect for the rule of law.
The Venezuelan suspension was part of the efforts to destabilize the Bolivarian
revolution after the death of Hugo Chávez. In 2017, the Lima Group was created with the aim
of forming a liberal-conservative consensus on the American continent around the Venezuelan
crisis with the aim of delegitimizing the government of Nicolás Maduro, and subsequently
recognizing the self-declared president of Venezuela, Juan Guaidó (SANAHUJA, 2019). The
Lima Declaration of 8 August 2017, signed by twelve American countries (including Argentina,
Brazil and Paraguay), condemned the Venezuelan government for breaking with the country's
8
Uruguai. Reunión entre presidentes de Uruguay, Lacalle Pou, y de Paraguay, Abdo Benítez. Available:
https://www.gub.uy/presidencia/comunicacion/audios/completos/reunion-entre-presidentes-uruguay-lacalle-pou-
paraguay-abdo-benitez
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democratic constitutional order, expressing the Lima Group's support for the decision to
suspend Venezuela from Mercosur
9
.
Final considerations
This study is based on the hypothesis that Latin American integration is in constant
dispute between different projects. On the one hand, liberal and conservative elites seek to
impose a model of integration subordinated to the interests of financial capital, transnational
companies and central capitalist states, which is identified with open regionalism. On the other
hand, progressive social organizations and political forces are presenting alternative proposals
for regionalism that go beyond essentially commercial regional projects, seeking to distance
themselves from the model of regional development centred on neoliberal policies, in favour of
a plurality of axes of integration and the safeguarding of national sovereignty.
During its thirty years of existence, Mercosur has undergone different reorientations
depending on the political convergence that was forming in the region, sometimes with
governments with a neoliberal orientation and supporters of open regionalism, sometimes with
progressive governments promoting a revisionist agenda for regional integration centered on
the multidimensionality of the integration process.
Bilateral integration between Brazil and Argentina developed from 1985 onwards, as a
fundamental preliminary experience for the creation of Mercosur, had a pendulum aspect,
oscillating between the models of developmental regionalism and open regionalism. In its first
decade, the bloc adopted an essentially commercial integration model, centered on the precepts
of open regionalism and the convergence of neoliberal governments. Fractions of the national
elites, such as the Brazilian industrial and Argentine agricultural sectors, defended the need for
regional integration of a commercial nature, based on the myth of the benefits of economic
globalization. As part of the program of structural reforms and trade opening, the economic
elites and their representatives accelerated the process of modernizing the peripheral economies
of their respective countries through Mercosur integration.
In the early years of the 21st century, during the cycle of progressive governments in
South America, the integration process incorporated new regional agendas, transcending its
commercial vocation without abandoning it. Mercosur expressed the adoption of post-liberal
9
Available: https://www.gov.br/mre/pt-br/canais_atendimento/imprensa/notas-a-imprensa/declaracao-de-
lima#esp
Latin American integration in dispute? Mercosur, three decades between regionalisms
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policies that led to a reformist regionalism under Brazilian leadership, which sought to
transcend the commercial agenda of integration, implementing new agendas related to political,
social and cultural issues, without, however, proposing a break with the economic precepts of
open regionalism. With the electoral collapse or coups of the progressive South American
governments, there was a return to open regionalism with the Temer-Macri and Bolsonaro
Consensus, with the institutional emptying of the social dimension, the slowing down of the
integration process and the preponderance of trade issues.
With Luiz Inácio Lula da Silva's victory in the Brazilian presidential election in October
2022, there is an expectation that Mercosur and other Latin American integration processes in
which Brazil participates will be promoted, since one of the new government's foreign policy
priorities is international dialogue with Latin American nations and the Global South in general,
such as African countries. Mercosur and other Latin American integration processes could
therefore be rearranged if a new progressive consensus is formed in the second decade of the
21st century.
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CRediT Author Statement
Acknowledgements: Not applicable.
Funding: This study received support and funding from the Coordination for the
Improvement of Higher Education Personnel (Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal
de Nível Superior - CAPES)
Conflict of interest: There no conflict of interest.
Ethical approval: Yes, the work was carried out within the dictates of academic ethics.
Availability of data and material: Yes, documents and bibliographic materials are
available for access.
Authors’ contributions: The authors contributed to the conception and design of the study;
literature review; analysis and interpretation of data; drafting of the manuscript; intellectual
revision of the manuscript; final revision of the version submitted to the journal.
Processing and editing: Editora Ibero-Americana de Educação.
Proofreading, formatting, normalization and translation.
